探索“4545”模式

积极推进农村集体产权制度改革

福建省晋江市

晋江位于福建东南沿海，是全国著名侨乡。改革开放以来，晋江人凭借“爱拼才会赢、敢为天下先”的精气神，从家庭作坊起步，迅速实现了农村工业化，探索出了一条县域发展的“晋江之路”，时任福建省长的习近平同志，七次到晋江考察，并于2002年总结提出“六个始终坚持”和“正确处理五个关系”的“晋江经验”，为晋江发展指明了方向。

近年来，晋江市以国家级农村集体产权制度改革试点为抓手，创新以集体资产股份量化和股份权能实现为主要内容的农村集体产权制度，积极探索“4545”运作模式，即，确立“责任、规范、创新、统筹”四个导向，把好“成员界定、清产核资、股权设置、股权管理、组织架构”五大关口，全力探索“市场化运作、股份化改造、集约化管理、规模化经营”四条路径，凸显“推动乡村经济振兴、拓宽农民增收渠道、完善农村基础配套、培育乡风文明新貌、巩固农村基层基础”五项成效，最大程度激发农村发展的活力和动力。2017年6月9日，国家农业部召开全国农村集体产权制度改革试点工作会，晋江市作为福建省唯一发言单位作经验介绍。2018年5月16日，晋江市在全省发放了首笔农村集体经济组织股权质押融资贷款。

一、主要做法和成效

（一）明确“四个导向”。注重将组织保障、资源整合、创新探索、综合统筹等内容有机结合到改革的进程中，以机制体系为载体，明确改革的整体导向，对各个环节进行科学统筹，为农村集体产权制度改革提供全方位的保障。一是明确责任导向。建立“三级书记”抓改革工作制度，市、镇、村三级党组织书记层层签订改革军令状，明确“一把手”亲自抓的工作责任导向，市委主要领导每季度听取改革情况汇报，协调解决存在困难和问题，镇、村党组织书记定期召开专题会议，研究改革工作举措，形成层层落实、整体推进的宏观工作格局。二是明确规范导向。在相关法律法规的框架下，结合晋江实际先行先试，以“规范化、制度化、科学化、实用化”为导向，先后制定出台改革实施意见、改革工作操作规程（试行）及改革工作流程图等“1+10”规范性文件，将改革工作划分为简明易懂的14个环节，形成完整的操作规范，为农村集体产权制度改革奠定坚实的基础。三是明确创新导向。建立“政府、村社、专家、律师”四位一体的工作推进机制，打通政策、法律、信息、落实、咨询等方面的交流渠道，形成多元化的对接平台，为农村集体产权制度改革营造创新的氛围，其中，在操作细则层面，率先在全省制定出台农村集体经济组织管理暂行规定，加强对农村集体经济组织的管理，对其地位、名称、机构、权利、义务及章程作出了明确规定；率先在泉州市制定集体经济组织证明书、股权证书的印制样式及编号规则。四是明确统筹导向。在打通制约城乡发展瓶颈的目标下，将农村集体产权制度改革与新型城镇化、土地“三项”制度等改革任务统筹起来，用改革破解发展难题、解除农民顾虑，力求从根本上解决束缚农村发展的障碍。比如池店镇桥南片区华洲村、大洲村，通过综合性改革举措，解决了长达10多年的集体资产权属和股份量化的难题，2个村于今年4月份顺利改制为桥南社区，为在实施城市拆迁改造的农村组建新型社区积累了经验。

（二）把好“五大关口”。一是成员界定关。率先在泉州市出台成员资格认定指导意见，充分考虑各类群体利益，特别是对外嫁女、入赘婿和移居海外人员等十二类30种特殊对象专门做出详细规定。二是清产核资关。选取两批共36个试点村（社区），按照“账账、账实、账据相符”的标准，严格开展清产核资工作，客观评估经营性集体资产，部分有条件村社还引入第三方机构进行机构评估，2017年底所有36个试点村（社区）全部完成清产核资工作，核定经营性集体资产23.6亿元。同时，结合清产核资工作，开展“侵占集体资产资源”专项行动，追缴流失的集体资产资源，仅西园街道屿头社区就收回拖欠村集体的租金超1000万元。三是股权设置关。将股权统一分为集体股、成员股，规定集体股最高不超过30％、成员股最低不少于70％。对在城市更新改造后的村社，一般不设集体股，只设成员股，比如池店镇华洲村，按具有成员资格的，每人分配10股；对经济基础还不扎实、需化解债务的村社，暂留最高30％的集体股，比如西园街道后间社区，设置25%的集体股。四是股权管理关。明确“确权到人、发证到户、户内共享、社内流转、动静结合”股权管理原则，对股权占有、收益、继承、退出及质押、担保等都进行严格界定。在股权质押层面，在全省率先开展农村集体经济组织股权质押融资业务，按照“集体授信、内部分配、甄别放贷、集体处置、出险补偿”的原则，选取两个试点村（社区）分别开展个人股权质押、集体股权质押试点业务，由晋江农商银行向阳光社区、围头村分别集体授信2亿元，明确贷款只针对生产经营性用途，不得用于消费、购房等非生产经营性用途，首批围头村10名股民获得共175万元的质押贷款。五是组织架构关。积极探索村级党组织领导下的“村经分离”，建立完善管理监督的“四会”制度，即股东大会、股东代表会议、理事会、监事会，并统一由晋江市人民政府颁发集体组织证明书，作为开设银行账户、开展独立经济活动的依据。

（三）探索“四条路径”。一是“市场化运作”路径，确保集体资产保值增值。推行“企业化运作资本、经联社运作资源、股份制运作资产”的三轨运转方式，确保“一村一项目”，实现集体经济的现代企业运营模式，促进集体“三资”保值增值。比如地处中心城区繁华商圈的青阳街道阳光社区，先后成立村集体经联社、村级投资公司，自营4家集体公司、入股5家合资企业，在中心城区核心地段建成集体物业4万多平方米，村财年收入达2500多万元。二是“股份化改造”路径，促进农民持续增收。结合近年大规模城市更新改造和征地拆迁，一方面，提取30%的征迁补偿金作为集体资本金，并配套出台《晋江市精准帮扶发展壮大村级集体经济九项措施》，鼓励采取购买农商银行股权、稳定收益的银行理财产品，发展壮大村集体经济。另一方面，引导村集体将被征用的集体物业置换成店面、商办等经营性资产，对集体经营性资产实行股份合作改革，以折股量化形式确权到人，实现了集体资产、股份收益由村集体统一管理和分配。比如整村拆迁、就地城镇化的华洲村，拥有各类经营性集体资产5500平方米，每年实现收入200多万元，通过改革将集体经营性资产全部折股量化到1509名成员，按每人10股配置，实行“生不增、死不减”的静态管理，每人每年可实现分红1000元。三是“集约化管理”路径，充分盘活存量资源。鼓励村级设立集体资产管理委员会，针对闲置资源和低效“三旧”资产，特别是时间跨度大、权属界定难的资产，统一由村集体运营管理，提升现有集体资源利用率、收益率。比如滨海休闲渔村金井镇围头村，盘活近300亩闲置土地用于景区建设和店面租赁，成功创建国家3A级景区，年接待游客150万人次，每年实现村财300多万元。四是“规模化经营”路径，放活土地经营权、保障农民收益权。在确保土地权属不变的前提下，村集体将村小组、村民土地统一承租，以入股的方式与专业大户、家庭农场、专业合作社等新型经营主体合作，每年盈利按一定比例作为村集体、村民分红所得，通过适度规模经营，大大提高了农民收入。比如深沪镇华山村，将330亩土地整合连片，以入股形式参与专业合作社经营，合作社每年拿出盈利15%作为入股分红所得，若当年盈利比例少于每亩1000元，则由合作社补齐至1000元，仅此一项集体和村民每年可实现收入30多万元。

（四）凸显“五大效益”。一是推动乡村经济振兴。自改革以来，全市村级集体经济进一步壮大，农村集体资产由59.41亿元增长至62.68亿元、比增5.5%，村均村财收入由57.71万元增加至73.74万元、比增27.78%，村财收入超百万的村（社区）从38个增加值56个、比增47.37%。二是拓宽农民增收渠道。在农村集体产权制度改革中，通过引入金融机构，激活农村集体土地、集体资产和农房等“沉睡资产”，保障农民享有更多财产权利，有效破解农民融资难题，激发创业活力，拓宽增收渠道。自推进改革以来，全市累计办理宅基地和农房抵押1518宗，金额14.4亿元；2017年全市农民人均可支配收入21870元，其中分红型财产性收入792元，比增10%，改革红利直接“装进”农民腰包。三是完善农村基础配套。发挥集体产权制度推动农村经济繁荣的带动效应，投入更多资源完善农村基础配套，提高农民幸福感和满意度，为推进集体产权制度改革赢得更多的支持，形成良性循环。近三年来，晋江市累计投入7.54亿元，打造各级“美丽乡村”70个，并同步加快城乡交通、水利、电力、环卫等重大基础设施向农村延伸，推动城乡要素平等交换，有效消除农民进城的后顾之忧，累计引导超过15 万农民就地转化为市民。四是培育乡风文明新貌。将精神文明建设与农村集体产权制度同步推进，引导村财民资更加积极投入到村容村貌改造、乡风文明建设中，全面改造提升文体设施，举办群众性文体活动，加快移风易俗进程。截至目前，晋江市共建成1300个篮球场，每年举办近5000场篮球赛，形成基层村篮球赛、企业篮球联赛等多项品牌赛事；每年开展健跑、乒乓球、登山等近150项全民健身活动，组织文艺精品公益性演出100多场；结合开展移风易俗，做大慈善事业，晋江市慈善总会收到捐款总额累计突破30亿元，仅2017年就收到2.25亿元。晋江的做法得到上级部门和主流媒体的广泛关注，其中，移风易俗做法2017年在中宣部电视电话会上作典型发言，中央电视台新闻联播、焦点访谈等节目和人民日报做了专题报道。五是巩固农村基层基础。通过实施培育先进村“领头雁”、治理薄弱村“奋蹄马”双翼行动，引领村民打破思维定式，化解历史问题，创新发展模式，有效激发农村发展内生动力，对巩固农村一线“堡垒”、夯实党的执政基础发挥出了重要作用。

二、改革的经验启示

在推进改革试点工作过程中，晋江市进行探索和实践，积累了经验，既深化了对农村集体产权制度改革的认识，也为其他地区提供了参考和借鉴，概括起来就是“三个突出”。

（一）突出因地制宜的实效性。晋江共有394个村（社区），村情社情、集体资产构成、村民诉求等不相同。在改革推进过程中，晋江因村施策，采取灵活多样的方式，实行“一村一策”分类开展改革，最大程度满足农村发展、农民致富的需求，在具体的操作上突出4个多样性：一是改革形式多样性，农村集体产权制度改革是一项精细化工程，不能采取“一刀切”的形式，而应尊重发展规律，采取符合农村集体经济发展、农民增收的不同形式，晋江已初步探索出包括股份经济联合社、股份经济合作社、土地合作社等多种形式。二是入股方式多样性，在改革过程中，入股的方式应以能够最大程度激发发展活力为考量，综合考虑农民能够接受的方式和标准，并同步统筹利益分配，才能达到多赢的结局，晋江已采取按量化资产全额入股、按成员资格全额或部分入股、按存量资产与增量资产合并入股等方式，最大程度惠及各方的发展利益诉求，有效整合发展资源，提高农村发展的内生动力。三是改革资产多样性，农村集体产权制度改革的目的之一在于盘活各项农村“沉睡资产”，实现其最大价值。在改革推进过程中，晋江将集体资产细分为多个类别，并大胆尝试，探索资源性、经营性、非经营性共三大类的有效实现形式。四是股权设置多样性，以解决实际问题为最高准则，在设置集体股、成员股的基础上，集中群众智慧对股权进一步细分，明确功能作用和引导方向，设置了福利股、奖励股、贡献股等不同类型的股权，并指导各村（社）制定具体方案和方法。

（二）突出以民为本的导向性。晋江把提高农民的获得感作为改革的基础目标，将“以民为本”贯穿改革始终，在改革实施过程中，尊重农民的权利和选择，以全方位的综合社会效益为改革注入更大的活力。一是让农民享受足够的知情权，精心制作闽南方言版动漫、成员界定“一张图”、改革宣传折页等，通过进村入户、答疑解惑，确保更多农民读懂政策、参与改革、共谋发展，全面营造支持改革的氛围。二是让农民拥有充分选择权，改革重大事项上做到公开透明、家喻户晓，避免多数人侵犯少数人合法权益，通过努力，全市没有一个村（社区）因改革产生信访、群体性事件，改革工作得到群众的广泛拥护。三是让农民拥有更多财产获得感，注重发挥改革的综合效益，不仅提高农民收入，而且对农民的合理需求给予充分保障，其中青阳街道阳光社区居民在改革后，每人每年年终可享受村组两级分红8000-10000元，并享有入学、生活、医疗等系列保障。

（三）突出锐意创新的开拓性。改革是一项由社会内在动力不断推动发展的过程，涉及各方利益调整。晋江站在服务发展大局的高度，将农村集体产权制度改革与新型城镇化、乡村振兴等各项核心工作有机统筹起来，注重放大改革效应，以创新的思路开拓发展空间，实现综合效益最大化。一是解决历史遗留问题。通过改革解决困扰村（社）发展的现实问题，既使群众获得实惠，又为农村扫清发展障碍，比如，青阳街道阳光社区通过改革，解决了长久以来股权分配不均、成员界定不明的历史遗留问题，使社区集体经济发展获得全新动力。二是创新社会治理方式。特别是在拆迁村（社）的治理方面，通过“村经分离”的探索实践，理顺了村（社）的运行机制，解决了改造征迁过程中出现的治理问题，比如，通过“村经分离”的实践，解决桥南片区社区组建、原有行政村撤并等问题，进而形成了切合实际的操作方式，为今后拆迁村（社区）的治理提供了样本。三是打通要素交换渠道。注重多元统筹，将资源整合纳入改革的探索范畴，通过改革将各方要素纳入到共同发展的格局中，最大程度释放改革的红利。特别是在开展股权质押融资试点中，注重打造金融机构与农村发展的对接平台，将金融机构的资金优势与农村集体产权的资源优势融为一体，通过发挥金融支农惠农的作用，完善农民对集体资产股份权能的实现，使农村发展、农民增收获得更大的动力。