脱贫攻坚的历史经验与脱贫增收的长效机制
袁晓勐
摘要:党的十八大开创了脱贫攻坚的新局面,为实施乡村振兴战略奠定了基础。要继续坚持精准扶贫精准脱贫的基本方略,做好与乡村振兴战略的衔接,持续巩固脱贫攻坚成果,激发贫困群众内生动力,阻断贫困代际传递,完善稳定增收长效机制,让贫困人口和贫困地区同全国人民一道走向共同富裕。
关键词:脱贫攻坚 乡村振兴 长效机制
作者简介:袁晓勐,中国社会科学院城市发展与环境研究所副研究员,主要研究领域:公共政策、新型城镇化等。
当前,脱贫攻坚到了攻坚拔寨的冲刺阶段,如期打赢这场攻坚战是实施乡村振兴战略的基础,也是实现共同富裕和全面建成小康社会的重要途径。要把脱贫攻坚同实施乡村振兴战略有机结合起来,真抓实干,协同推进,努力构建起稳定脱贫增收的长效机制,实现农业强、农村美、农民富。
一、脱贫攻坚取得了决定性进展
党的十八大以来,在党中央坚强领导和巨力推动下,各地区党委政府采取超常规举措推进脱贫攻坚工作,截至2017年末,全国农村贫困人口年均减贫1300万人以上,从2012年末的9899万人减少到3046万人,累计减少6853万人,总数超过了英国或法国的全国人口;贫困发生率从2012年末的10.2%下降到3.1%,累计下降了7.1个百分点(国家统计局.2018年2月1日),150多个国家级贫困县已经和正在退出摘帽,脱贫攻坚取得决定性进展。
2017年,贫困地区农村居民人均可支配收入达到9377元,是全国农村平均水平的69.8%,比2012年提高了7.7个百分点,2013-2017年实现了年均实际增长10.4%,比全国农村平均水平高了2.5个百分点(国家统计局.2018年2月1日),与全国农村平均水平的差距进一步缩小,越来越多的农村人口甩掉了贫困的帽子。中央做出新的部署,要把脱贫攻坚同实施乡村振兴战略有机结合起来。下一个阶段,就是从农村脱贫攻坚走向乡村振兴,走向共同富裕,脱贫不是目的,小康才是目标。
二、脱贫攻坚的历史经验
通过一系列的理论创新和实践创新,脱贫攻坚战取得了巨大成就,艰苦的实践也积累了宝贵的经验。
1.高度重视、合力攻坚
党中央把脱贫攻坚摆到治国理政的突出位置,坚持“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的体制机制,建立各负其责、合力攻坚的责任体系。习近平总书记30多次亲自调研,走遍了全国14个集中连片特困地区。“五级书记(省市县乡村)一起抓”,由省委书记省长起,层层签立“脱贫攻坚”军令状,全力打好这场硬仗。全国共有近280万名干部驻村帮扶,与群众同吃、同住、同劳动,一起研究解决脱贫问题;43万名第一书记驻村任职,发挥“领头雁”和“指挥员”作用,有效打通了精准脱贫“最后一公里”,农村基层组织的凝聚力和战斗力显著提升。可以说,这在中国和全世界的减贫战争史上,参战规模和投入的兵力都是空前绝后的。
2.精准扶贫,消除偏差
坚持精准扶贫精准脱贫的基本方略,建立精准帮扶的工作体系。一改过去“大水漫灌”的办法,提出扶持对象、项目安排、资金使用、措施到户、因村派人、脱贫成效“六个精准”,持之以恒以“绣花”功夫抓落实。通过贫困户建档立卡等措施,做到了精准识别、精准帮扶、精准管理,从而实现精准脱贫,有效解决了“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”“如何退”等问题,落实了责任、政策、投入、动员、监督、考核等六大体系,最大程度地避免了扶贫效率损失和政策失灵,让群众认可,能经得住时间检验。
3.整合资源,聚焦支持
发挥政府投入的主体和主导作用,建立与攻坚战要求相适应的投入体系,集中优势兵力,保证扶贫项目、进度、资金、人力调配形成合力。2012年全国专项扶贫资金不到500亿;2017年,中央和省级财政专项扶贫资金已突破1400亿元,贫困县整合财政涉农资金达2956亿元(国家扶贫办.2017年12月27日)。还有多渠道的金融支持,小额扶贫信贷3年累计放贷4300多亿,惠及了1100多万户建档立卡贫困户;扶贫再贷款已经放贷1600多亿,支持帮助带动脱贫的龙头企业;国家开发银行和农业发展银行发行3500亿以上金融债(国家扶贫办. 2018年3月7日),专项支持易地扶贫搬迁。
4.因地制宜,多措并举
坚持以需求为导向的政策供给,建立上下联动、针对性强的政策体系。瞄准了靶心,号准“脉”,分类施策、综合施策,对症下药。从易地扶贫搬迁破解“一方水土养不了一方人”,到“以产业促就业”助力脱贫,再到实行大病救治、助残解困等,“五个一批”全面推进,“含金量”前所未有。2017年以来,已完成340万贫困人口搬迁任务,健康扶贫救治421万大病和慢性病贫困患者,发展电商扶贫带动274万贫困户,光伏产业扶贫惠及了80万贫困户,旅游扶贫覆盖了2.3万个贫困村(国家扶贫办.2017年12月27日)。贫困地区二三产业加快发展,2017年农民家庭二三产业经营净收入人均897元,增长20.4%,增速比一产经营净收入高了17.2个百分点(国家统计局.2018年2月1日),带动作用明显。
5.全社会参与、跨区域帮扶
坚持全社会参与的大扶贫格局,建立有效的宣传动员体系,举全国全社会之力全面打响脱贫攻坚战。中直机关定点帮扶,东部对口帮扶西部,携手向贫困宣战。企业也开展了“万企帮万村”行动,2.6万家民营企业踊跃参与。贫困人口发挥主体作用,真抓实干,提升内生动力。社会各界广泛行动,目前仅“中国社会扶贫网”注册用户已超过1000万,发布帮扶需求200多万条,对接成功超过120万条(国家扶贫办.2017年12月27日),为脱贫攻坚取得的突出成效打造了宣传环境、集结了人民智慧。
三、脱贫增收的重点和难点
实现稳定脱贫增收,要精准地知道,贫困人口集中在哪些地方,是哪类人群,脱贫增收的难点在哪儿?
从集中分布区域上看,目前全国贫困人口3046万,贫困发生率超过18%的县还有110个,贫困发生率超过20%的村还有16000多个(国家扶贫办. 2018年3月7日),其中,1000 多万贫困人口集中在民族八省区(国家民委.2018年8月15日)。“三区三州”(西藏、新疆南疆四地州、四省藏区和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州)贫困人口发生率达14.6%(国家扶贫办.2018年8月22日),比全国平均水平高了11.5个百分点,有的地方1/5左右人口达不到温饱水平。这些地区是总书记指出的深度贫困地区,是目前我国最困难最需要帮助的地区。它们大部分地处偏远,交通闭塞、信息不灵、生态敏感、发展基础薄弱,既面临生态环境保护的要求,还面临着产业发展难、脱贫增收成本高的双重压力。
从重点人群看,“十三五”规划易地扶贫搬迁1000万人,截至目前,还有660万人生活在不适宜居住地区,需要搬迁移民,相当于整个三峡移民人数的5倍。当年三峡移民在全国人民的支援下用了10多年的时间才完成,而现在仅剩下3年的时间,要做完三峡移民五倍的工作。而且还要保障所有搬迁贫困群众搬得出,住的稳、能致富,实现安居与乐业并举的任务十分艰巨,要集中力量重点攻坚解决。
从难点人群看,现剩余的3000万贫困人口中,有一半人以上是因重病、残疾致贫和返贫的,还有超过15%以上是65岁以上的老人,基本缺失了劳动能力,这些人口脱贫仅靠传统的扶贫方式是很难实现的。他们不仅仅是缺乏劳动能力,增收致富的来源和途径有限,而且,其中很多人因长期受疾病、残疾和年迈的困扰,缺乏了摆脱增收的信心。
从特殊人群看,3000万贫困人口中,还有少数人是通常被人们称为“坐在门口晒太阳,等着政府送小康”的人群。他们既不是疾病缠身、也没有残疾,大部分人还年富力强,就是不愿意劳动,躺在贫困人口账簿上,等着送粮送钱送物、送政策。看到他们不干活,也能“滋润”地生活,勤劳致富老百姓心里会不平衡。不仅对脱贫攻坚战有影响,而且还严重影响了其他人增收致富的积极性和动力。对这类特殊人群,需要用特殊的办法激励他们劳动脱贫、劳动致富。
可以看到,过去的几年历程,从精准扶贫走到脱贫攻坚,容易脱贫的地区和人口已经解决得差不多了,剩下的都是最难的一部分,正是“行百里者半九十”。越往后脱贫增收的难度越大、成本越高、见效也越慢。
要继续实施精准扶贫、精准脱贫方略。聚焦主战场,加快从注重找准帮扶对象向更加注重精准帮扶稳定脱贫增收转变,针对不同地区不同人群,实行差异化政策,精准发力拔穷根,切忌“一刀切”、喊口号和好高骛远。要因地制宜,对深度贫困地区,给予特困性帮扶政策,对“一方水土养不了一方人”的坚决搬迁移民;对有资源潜力和发展空间的,要找准资源,正确使用资源,发展特色产业助力脱贫增收。要因人施策,对有生产能力的帮助发展产业、解决就业,激发内生动力“造血”;对没有自救能力的用制度加以救助,实施兜底“输血”。在保障兜底措施设计上,要多做雪中送炭,不搞锦上添花,堵塞制度漏洞,防止出现“脱贫福利陷阱”,扭曲了扶贫本质、影响了社会正气。
四、构筑脱贫增收的长效机制
脱贫增收已经跨入新历程,必须继续深化脱贫攻坚既有的实战经验和举措,还要因地制宜,以更加创新的办法、更加集中的支持、更加有力的工作,扎实推进农村牧区群众稳定增收奔小康。
脱贫和摘帽的初期,一些地方和群众脱贫增收的基础还比较薄,抗打击能力比较弱,经不起风浪和折腾,一遇风吹草动,就很容易功败垂成、再度返贫。所以,要加快从注重减贫进度向更加注重脱贫质量转变,让脱贫成效经得起实践和历史的检验。对已经脱贫的贫困户要继续跟踪观察,做好后续帮扶,不能马上完全松手,还要“扶上马再送一程”,确保“不让一个人掉队”,同全国人民一道增收致富奔小康。
2.要强化与乡村振兴战略融合
把脱贫攻坚同实施乡村振兴战略有机结合起来,以实施乡村振兴战略为总抓手,着力在产业振兴上下功夫,解决脱贫之后农村牧区如何长远发展。从过去的实战经验看,有些地方只关心当前脱贫,在抓增收产业项目上,直接给贫困户发钱送物搞“转移支付”,项目本身并没有真正成为脱贫增收的长久稳定来源,实际上成了一种“急救”措施,出现不可持续发展的苗头,导致“年年扶贫却年年贫”。所以,必须要统筹生产、生活、生态、社会、政治多方面要求,用市场的思维和逻辑构筑产业,这才是持续稳定增收的治本之策。习近平总书记讲“一个地方发展,关键在于找准路子、突出特色”。要立足当地资源禀赋、产业基础和种养习惯,按照市场需求、市场机制选择项目,确定规模,搭建平台,集中扶持。项目是否成功,关键是要通过市场的检验。贫困人口集中分布区往往也是生态环境保护比较自然、民俗文化保持比较传统的地区,发展生态产业、休闲农业、绿色种养产业、绿色有机食品产业、乡村旅游产业等具有得天独厚的优势,要与乡村振兴统筹,找好结合点,编好麻花辫、打好组合拳,真正让乡村美起来、农牧民富起来。
3.要善于激发贫困群众的内生动力
要从注重外部帮扶向更加注重外部帮扶与激发内生动力并重转变,首先要扶志,如果不扶志,即使一时在外界帮助下脱贫,也可能会随着后续帮扶乏力再度返贫,脱贫目标难以实现。习近平总书记强调,要坚持扶贫同扶智扶志相结合。每个人心中都有“人穷志不穷”的劲头儿,要激发贫困群众自尊、自爱、自强意识和脱贫致富的内生动力,由国家“要我脱贫”的被动转变为“我要脱贫”的主动。这不单要靠政策和投入的激励以及百万扶贫干部的直接帮扶调动,更依靠长期留在农村牧区的返乡青年、致富带头人的示范和带动。要适度加大对这些“带头大哥”在政策、资金和资源上的倾斜力度,培养脱贫致富和乡村振兴的主力军、生力军。
4.要着力阻断贫困的代际传递
代际传递是国际现象,一代贫困,如果不能有效根治,将导致下一代重复贫困。对此,必须铲除根源——抓好教育。贫困人口集中分布区多是偏远山村牧区,教学条件和教育质量相对落后,这里不仅仅需要上得起学,完成义务教育。还要争取让孩子们上好学、不厌学,也能像城里同龄人一样接受高质量的教育。简陋的教学条件和设备可以完善和更新换代。但,人往高处走,优秀教师很难长期留在贫困地区。借助互联网的远程教学模式就很值得借鉴和推广了,由一位远程优秀教师在网上讲课,一位当地教师在课堂上助教解读,与学生互动。这种模式不但可以让学生受益,还培训了当地乡村教师,能从根本上提升教育资源水平。还要加强健康教育和健康扶贫,特别是对农牧区妇女、儿童和青少年,要从小、从日常生活中培养他们的健康观念、改善个人卫生习惯和生产生活卫生环境,这也是从源头切断代际传递的一项重要措施。
5.要加快完善相关机制建设
脱贫增收是一项综合性的系统工程,必须构建全方位、立体化的大扶贫格局,加快完善各项保障和增收机制。要建立紧密的利益联结体系,不能“一切免费”和“全程免费”,要善用“有偿化”投入和利益联结手段激发内生动力,提升管理运营,才能确保项目效益和持久发展,做好产业支撑和拉动。要创新生态补偿机制,开展生态综合补偿试点,拓宽脱贫增收渠道;要完善教育扶贫和社会保障机制,努力帮助困难群众脱贫致富。扶贫没有旁观者,要加快建立多方联动机制,动员更大更多的力量助贫扶贫。退出奖励机制和后续扶持机制也是保障稳定脱贫增收的关键,在一定时期内让其继续享受脱贫相关政策。要坚守“一张蓝图绘到底”保障机制,注重科学规划、绘好蓝图,稳步推进,一件事接着一件事办,一届接着一届干。
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