新时代推进城乡基本公共服务均等化的思路和重点
聂 弯
(中国社会科学院研究生院 北京 102488; 英国利兹大学 利兹 LS2 9JT)
摘 要:在乡村振兴、城乡融合、新型工农关系等新的时代背景下,推进我国城乡基本公共服务均等化需要新的引领思路和发展重点。在对新时代推进我国城乡基本公共服务均等化必要性的分析的基础上、深入剖析我国城乡基本公共服务均等化面临的难题,从我国基本公共服务项目清单着眼,提出新时代推进我国城乡基本公共服务均等化的思路和重点。
关键词:基本公共服务均等化;推进思路;建设重点
作者简介:聂弯,中国社会科学院农村发展研究所博士,英国利兹联大学联合培养博士,主要研究领域:农业政策。
城乡基本公共服务均等化是实现城乡融合发展的关键所在。“均等化”不是“平均化”,而是机会均等,即全体公民均能得到基本公共服务的机会。改革开放至今,我国已初步构建起覆盖全民的国家基本公共服务制度体系,各级各类基本公共服务设施不断改善,在“十二五”规划末期,我国九年义务教育巩固率为93%,到2017年,这一数据已经上升到93.8%[2]。2013年启动的义务教育基本均衡县(市、区)督导评定工作发展迅速,2015年底,全国有44.48%的县(市、区)通过国家督导评估,2017年,这一比例已经增加到81%[3]。截至2017年底,我国基本养老保险覆盖人数超过9亿,基本实现全民医保[4]。2016年,全国孕产妇死亡率下降到十万分之19.9,婴儿死亡率、5岁以下儿童死亡率分别下降到7.5‰和10.2‰,在2015年的基础上稳中有降[5]。2015年年底,全国生活不能自理特困人员集中供养率达到31.8%;2016年,全国公共图书馆图书年流通人次达到66037万人次,比2012年增长52%[6];截止2017年底,全国广播综合人口覆盖率98.71%、电视综合人口覆盖率99.07%,比2016年(广播98.37%、电视98.88%)分别提高了0.34和0.19个百分点[7];成年国民包括书、报刊和数字出版物在内的各种媒介的综合阅读率达到80.3%,较2016年的79.9%有所提升[8]。“十二五”规划末期,经常参加体育锻炼人数达到3.64亿人[9]。在新时代背景下,推进城乡基本公共服务均等化应有新的引领思路和发展重点。
一、新时代推进我国城乡基本公共服务均等化的必要性
(一)推进城乡基本公共服务均等化是带有普遍性的发展规律
世界主要的发达国家根据本国的具体实践在工业化、城镇化进程中采取了有效的措施,缩小了城乡之间的基本公共服务供给差距,实现了社会经济结构的顺利转型。美国采取立法和项目计划管理等方式干预经济发展、确保对农村的基本公共服务供给。美国各个时期的《农业法》均对政府的农业政策的基本取向进行了规定,并且制定了一系列条款对农村基本公共服务供给进行强制规定,以确保对农村的基本公共服务供给。欧盟扩大了对贫弱者的社会保障覆盖面,确保这些人均享受最低社会保障、初级卫生保健和基本教育。日本设立不以营利为目的的农业协会以最大限度地保障农村居民的基本公共服务需求。韩国的“新村运动”旨在调整优先发展工业的不平衡发展战略为工业和农业协调发展的发展战略。
(二)基本公共服务均等化是推进城乡融合发展的迫切要求
我国总体上已经进入改革的攻坚期,解决我国城乡二元结构导致的诸如城乡分割的市场体系、城乡有别的投入机制、城乡不同的资源配置制度等问题显得越来越迫切。我国过去以牺牲农村为代价换取城市和经济的高速增长已经不可持续,城乡发展的严重不平衡是不可能实现现代强国的中国梦的。人们过去往往将城乡二元结构的存在归结于城乡居民收入分配的差距,但是,农村基本公共服务的严重不足和短缺才是城乡之间经济发展不平衡性的根源[10]。城乡之间的基础设施、教育资源、医疗卫生配备等差距悬殊,亟待推进基本公共服务均等化,赋予城乡居民同等发展权,增强农民自身的发展能力,逐步缩小城乡之间的基本公共服务差距,实现城乡融合发展。
(三)推进基本公共服务均等化是实现乡村振兴的重要抓手
十九大报告把农业、农村、农民(三农)问题改成了乡村振兴战略,而农村社保、教育等基本公共服务的城乡均等化是乡村振兴的重要突破口。当下,我国农民舍不得把农村户口转变成城市户口的一个重要原因就是社保。就养老保险而言,2009年新型农村社会养老保险尚未出台之前,农村绝大部分地区农民的养老方式是“养儿防老”,到2012年,我国已经基本实现社会养老保险制度全覆盖,农民每月领取至少55元的养老金,给农民养老吃了一颗定心丸,农民对这项政策很满意。除此之外,医疗保险、失业保险、低保以及道路、自来水等一些公共设施也做的比较好,但是仍需要进一步的完善。农村的教育质量,无论在师资力量、基础设施建设还是管理方面都与城市存在非常大的差距,这也是农村“留不住”人的一个重要原因。因此,只有真正让农村居民享受与城市居民同等的生活质量,才能实现真正意义上的乡村振兴。城乡基本公共服务均等化作为破解乡村振兴的重要突破口,是实现乡村振兴的重要抓手。
二、新时代推进我国城乡基本公共服务均等化面临的难题
(一)基本公共服务体系尚不健全
我国已经建立基本公共服务的制度框架,并且每年投入到城乡基本公共服务上的财力稳定增长,但基本公共服务体系的建设仍然面临诸多困难与挑战,主要表现在:一是供给的规模不足、质量难以满足人民群众的需求。尽管我国不断加大基本公共服务财政投入力度,但是,由于历史欠账较大以及政府职能尚未根本转变,我国财政支出中用于基本公共服务的比重偏低。在农村地区表现更加明显。政府财政对农村的支出集中在农业基础设施建设、教育、医疗、农业补贴、灾害救济方面,在路灯、公共汽车、污水处理等公共品方面供给严重不足。二是政府始终处于公共服务供给的垄断地位没有发生根本性转变。我国城乡二元结构的分设尚未根本打破,政府职能还没有转变到提供基本公共服务为主的理念上来,地方政府事权与财权的分割导致城乡统一的基本公共服务机制尚未建立。三是基本公共服务的财政支出缺乏有效的监督和问责机制。一方面,国家虽然对基本公共服务均等化从战略的高度提出了总体要求,但是,至今尚未对基本公共服务均等化的范围和标准进行明确的界定,因此,地方政府无法将基本公共服务均等化纳入绩效考核体系,也就无法对地方政府形成强有力的约束,进而不利于有关政策目标的实现和落实。另一方面,由于公民的问责较为薄弱,导致实践中基本公共服务供给与需求的脱节、效率和质量也较低。
(二)基本公共服务财政投入不足
改革开放40年,我国经济持续高速增长,目前我国已经成为全球第二大经济体,综合国力也稳步提升,财政收入规模也迅速扩大。然而,我国基本公共服务供给短缺的矛盾却越加突出。从总量上看,我国财政用于基本公共服务的支出占GDP的比重偏小。据有关部门统计,我国社保和教育支出占GDP的比重是18%,但是,我国公共财政收入占GDP的比重为22%,说明我国政府在基本公共服务上的投入有较大的提升空间。然而,相对于西方发达国家还有很大的差距。早在2007年,丹麦政府在教育、社保和公共卫生上的财政支出占国家财政支出的比重就高达70%,德国、澳大利亚、美国和加拿大紧随其后,分别为68%、58%、57%和56%。另一方面,从城乡基本公共服务投入来看,农村公共服务的财政投入不足。我国政府财政对农村的投入主要集中在农业、林业、水利、气象、教育和科技推广等领域,大多数农民享受不到诸如供水、供气、公共下水道等公共产品。对于已经建成的农田水利设施、农村电网等,由于没有足够的财政投入,普遍存在老化失修、陈旧、抗灾能力差等质量问题。
(三)基本公共服务城乡供给不平衡
我国长期以来的城乡二元结构体制并没有随着改革开放而缩小,反而随着社会经济水平的不断发展而进一步拉大。农村主要依靠农民的自身积累来解决大部分的基本公共服务事项的国情并没有发生根本性转变,城市一直以来就是财政帮扶的倾斜对象,由此导致的城乡之间基本公共服务供给的巨大不平衡。一方面,城市与农村之间基本公共服务供给存在严重的不均等现象。城市的基本公共服务财政投入纳入国家财政预算安排,因此,城市居民能够享受优越的市政基础设施、发达的交通、良好的基础教育、先进的医疗设备和资源等,但是,农村的基本公共服务所需的资金主要由农村基层和农民共同分担,农村居民无法享受与城市居民同等质量的基本公共服务,农村的教育资源往往落后,农村的医疗卫生条件等也很薄弱,农村地区的传染病发病率远远高于城市。另一方面,不同区域的农村的基本公共服务供给不平衡。我国幅员辽阔,不同区域的农村地理位置、资源禀赋等差异巨大,导致不同农村的经济发展水平差距较大,政府的财政收入不尽相同。那些财政收入充足的农村地区能够供给较多的公共服务,而那些地理位置偏远、交通闭塞的农村则存在严重的公共服务供给短缺的状况。
(四)政府基本公共服务职能不明晰
由于长期的城乡二元分设,我国基本公共服务的供给主体仍然是政府,而且供给方式单一。政府在提供基本公共服务方面存在职能上的“错位、缺位、越位”现象。在组织结构方面,由于历史的、经济的、社会的各种原因,中央政府与地方政府之间、政府各公共服务部门之间的职责定位不明晰、职能交叉现象严重,导致互相推诿,办事效率低下等问题。在宏观调控过程中,政府对市场的干预仍然强势,在基础设施、能源、通信等关键领域设置了过多的行政壁垒阻碍民营资本的进入,无法发挥市场配置资源的决定性作用[11]。此外,在营造公平的投资环境方面,政府设置的繁琐的审批程序、较高的准入门槛、高昂的审批费用等难以激发民营资本的投资积极性。
三、新时代推进我国城乡基本公共服务均等化总体框架
新时代我国城乡基本公共服务涵盖了一个人从出生到死亡的各个阶段和不同领域。《国务院关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》建立了国家基本公共服务清单[12],为新时代推进城乡基本公共服务均等化提供了重要的思路框架,具体见下图。
图 我国基本公共服务框架
四、新时代推进我国城乡基本公共服务均等化思路和重点
(一)城乡基本公共教育均等化思路和重点
通过建立城乡一体化的义务教育体系,提高农村义务教育的质量、增强农村教师队伍的师资力量、扩大优质教育资源的覆盖面,实现城乡义务教育资源的均衡配置。通过新建和改建校舍、运功场地、食堂(伙房)、厕所、饮水、购置课桌板凳、学生用床、图书等学校基础设施,改善中西部等贫困地区义务教育的办学条件。
针对高中教育,应重点提高中西部贫困地区的办学质量,重点支持中等职业学校通过校企合作等方式普及高中阶段教育。通过免除建档立卡家庭经济困难学生、非建档立卡的家庭经济困难残疾学生、农村低保家庭学生、农村特困救助供养学生的学杂费,提高农村贫困地区学生的受教育年限。通过改善高中学校的基本办学条件,提高高中阶段受教育的普及率[13]。
针对学前教育,应重点发展一批公办幼儿园,支持地方政府资助家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受学前教育、鼓励民办幼儿园向农村地区发展。通过加强集中连片特困地区、少数民族地区的教育资源,保障农村适龄儿童的入园需求。
重点加强农村教师队伍建设,加快农村教育信息化建设。通过提高农村教师的待遇和福利,吸引人才,扩大农村教师队伍。通过加大对中西部农村教师队伍的培训力度,提升农村教师的教学质量。通过政府购买服务等方式加强农村中小学信息化建设,实现优质教育资源的农村覆盖。
(二)城乡基本劳动就业创业均等化思路和重点
针对公共就业服务,应重点加强对就业困难人员和农村劳动力转移就业的援助。在现有的条件和设施设备基础上,完善就业和失业登记服务制度,有针对性地开展就业困难人员和农村劳动力的就业专项服务。通过完善县、乡镇两级劳动就业和社会保障服务设施设备,保障农村剩余劳动力的充分就业。
针对职业技能培训,应重点开展对贫困家庭子女、未升学初高中毕业生、农民工等的免费职业培训。通过立足地区实际,大力开展地方特色产业的创业培训、就业技能培训,健全农村就业创业服务体系。
针对农民工劳动权益保护,应重点提高最低工资标准、健全工资支付保障长效机制。通过加强劳动保障监察和劳动人事争议调解仲裁,维护劳动者的合法权益。
(三)城乡基本社会保险均等化思路和重点
针对城乡居民基本养老保险制度,应重点完善农村居民养老保险体系、提高农村居民养老保险水平。通过进一步加大公共财政对基本公共服务的投入力度,提高农村居民养老保险的财政支出比重,改变农村公共服务主要由基层政府和农民自筹的状况,加大中央和省级政府对县、乡基层政府财政的转移支付力度,提高农村居民的养老保险水平。
针对工伤保险,应重点完善预防、补偿、康复三位一体的工伤保险制度体系。通过建立城乡统一标准,结合社会平均工资和物价变动等因素,确定合理的工伤保险支付水平,保障城乡弱势群体的合法权益。
(四)城乡基本医疗卫生均等化思路和重点
针对基本公共卫生服务和重大疾病防治,应重点推进卫生城镇创建、加强对重大疾病和突发性传染病的预警和应急处理能力。通过建设健康城市、健康村镇从源头减少疾病的发生。通过加快农村改厕,减少农村地区重大疾病的发病率。通过开展重大疾病和突发急性传染病的联防联控,加强对传染病、慢性病、地方病的预防和控制能力。全面落实一个县一个综合医院、一个中医类医院、一个乡镇一个卫生院、一村一个村卫生室。重点支持国家级贫困县和集中连片特困县的医疗卫生机构建设。
针对妇幼健康和计划生育服务管理,应继续实施计划生育政策,加强对农村妇女常见疾病检查财政投资力度。坚持实施生育登记服务,开展孕前优生优育健康检查,将流动人口纳入城镇计划生育范围,对农村执行计划生育的家庭给予特别的奖励扶助。扩大农村订单定向免费培养医学生的覆盖范围,积极引导城市医疗卫生人才向农村转移。
针对食品药品安全,应重点完善食品药品安全协调工作机制,强化对农村地区的监督和管理力度。通过完善食品安全法律法规,加强对企业的监督和检查,规范企业的行为。通过加大农村食品药品安全检查力度,控制农村地区食品安全事故的发生率。
(五)城乡基本社会服务均等化思路和重点
针对社会救助,应重点推进城乡统筹的低保制度、提高社会救助的标准。构建城乡统筹的低保对象确定办法,提高农村低保的标准,对特困人员的认定条件制度化。降低医疗救助人员的门槛,建立医疗救助、基本医疗保险、大病保险和其他救济统筹的救济制度,扩大社会救助的范围。
针对社会福利,应重点提高老年人、孤儿、未成年人、农村留守儿童的补贴标准和服务能力。通过提高城乡社区卫生服务机构的信息化建设和服务能力以增强对老年人的服务能力。通过完善孤儿基本生活保障制度,加强对孤儿、未成年人以及农村留守儿童的保障服务。
针对社会事务,应重点加强婚姻信息数据库建设、提高遗体火化率、健全地名管理法律法规。完善的婚姻信息数据库有助于异地婚姻登记工作的办理。健全的收养能力评估可以避免被收养儿童成年之后的法律纠纷。火葬公共服务应向农村地区推广。地名信息化服务应拓展到农村地区。
针对优抚安置,应重点完善优抚政策、提高抚恤优待标准。扩大社会工作者的规模。
(六)城乡基本住房保障均等化思路和重点
加快解决城镇居民基本住房问题和农村困难群体的住房安全问题。该领域主要包括公共租赁住房、城镇棚户区住房改造和农村危房改造3个项目。
针对公共租赁住房,应重点探索公共租赁住房向在城镇稳定就业的农民工、大学毕业生、青年医生、青年教师等弱势人群开放。凡是符合公共租赁住房准入条件的,都应该有权利享受购买公共租赁住房机会和权力。
针对城镇棚户区住房改造,应结合城市发展、产业转型的方向,提高改造的效率。对城镇棚户区、城中村和危房进行全面的改造,改造政策覆盖全国重点镇,并完善配套基础设施,加强工程质量监管。
针对农村危房改造,应重点解决住房最危险、经济最贫困农户的的基本住房安全问题。以精准扶贫、精准脱贫的要求为基准,加快推进建档立卡贫困户、低保户、农村分散供养特困人员、贫困残疾人家庭的基本住房安全问题[17]。
(七)城乡基本公共文化体育均等化思路和重点
针对公共文化,加大政府向社会购买公共文化服务力度,完善各地区图书馆、文化馆(站)、博物馆等基本公共文化服务设施,推进县文化馆、图书馆建设,并向市民免费开放。以群众需求为导向,深化公共文化服务改革。推进乡镇、农村建设包含宣传文化、科学普及、体育健身等在内的综合性文化服务中心。对贫困地区和偏远山区配备流动文化车。
针对广播影视,应着力实现数字广播电视的全覆盖、户户通。通过完善电网、宽带等基础设施建设,改善农村地区的广播电视条件。针对少数民族地区,应加强少数民族语言节目制作能力,并向少数民族覆盖。
针对新闻出版,应重点加强残疾人群体、农村地区以及少数民族地区出版物的出版发行。保障残疾人等特殊群体的基本阅读权利。推进实体书店向全国所有乡镇覆盖。加强“三农”出版物的出版发行,支持贫困地区和少数民族公共阅读基础设施建设。
针对群众体育,应重点推进公共体育场馆向社会免费或低价开放,健全青少年体育活动基础设施建设。通过加强足球、篮球、排球、乒乓球等运动设施的建设,推进全民健身计划,重点加强县级体育场、农民体育健身中心的建设。
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