乡村发展与布局的调整与优化
李兵弟 赵炜
摘要
基于对当前乡村绿色和转型发展的判断,分析了乡村发展与布局的三大结构性主要问题及其人口、土地、资金等资源要素状况,从空间管制、镇村体系、空间布局三个方面提出了乡村发展与布局的重点考虑因素。探讨了乡村发展与布局的总体思路,并从坚持分区管控与差异发展、发挥基础设施的绿色和文化效益、有效优化居民点总体布局、精细管理村庄整体空间、大力修复乡村生态空间等几个途径探讨了优化乡村布局,重构人、地、环境的关系;以及全面推进城乡一体化发展的乡村空间布局的具体途径。
关键词
乡村发展,乡村布局,乡村规划,乡村建设
作者简介:李兵弟,住房和城乡建设部村镇司原司长,教授级高级城市规划师,国务院特殊津贴专家。
在乡村振兴战略引领下,乡村的发展及其布局问题是显著的热点。我国乡村地域广大,资源禀赋差异大,城乡社会、经济、生态发展不平衡,人口城镇化趋势显著,资源利用不合理等现象也比较突出。乡村的布局看似简单,但其在总体发展的政策影响范围内,受到深刻的政治、土地、资本、劳动力以及技术因素的综合影响。乡村发展的总体思路需要进一步明晰,同时,乡村布局需要遵从的各项法律制度和规划建设指引还不够系统、健全和协调。
目前,乡村发展和布局最为关心的乡村土地政策,尚处在改革和探索的关键时期,再加上城市与乡村发展的资源争夺、乡镇与村庄的行政关系与社会治理的责权不明,乡村生态环境的逐渐恶化以及乡村社会文化结构的变迁与破坏,都极大地妨碍着乡村的健康发展。
总体上看,对当前乡村的发展与布局的系统思考欠账较多,许多政策都是基于单个部门的管理思维,而非系统性的解决路径。在“一张蓝图绘到底”、“多规合一”的背景下,政府对乡村地区的发展和布局需要有更为系统的认识和全面衔接的技术平台。法律制度、公共政策和规划技术等不同层面,乡村的发展和布局问题仍存在值得深入研究和探索。
自改革开放以来,伴随1980年代家庭联产承包责任制的实施,苏南、温州、珠江等不同乡村发展新模式出现,是乡镇企业蓬勃发展,农民兼业大量出现,乡村资源得到盘活的时代。 1990年代开始,快速城市化进程吸引了农民大量进城务工,乡村城市化的现象显著,城市化对乡村地区发展的冲击凸显。2000年代以后,村庄的空心化和农业生产后继无人,粮食和生态环境安全问题越来越突出,至今,中央一号文件连续15年关注三农问题。
2005年8月,时任浙江省委书记习近平同志在湖州安吉首次提出“绿水青山就是金山银山”的发展理念。2017年10月,“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”被写进党的十九大报告;“增强绿水青山就是金山银山的意识”被写进新修订的《中国共产党章程》之中。2017年12月,中共中央在北京召开了农村工作会议,在总结党的十八大以来我国“三农”事业的历史性成就和变革的基础上,会议明确强调,“以绿色发展引领生态振兴,统筹山水林田湖草系统治理,加强农村突出环境问题综合治理,建立市场化多元化生态补偿机制,增加农业生态产品和服务供给,实现百姓富、生态美的统一。”,坚持“人与自然和谐共生,走乡村绿色发展之路”。
2017年7月,中国社会科学院农村发展研究所、中国社会科学出版社联合发布了《中国农村发展报告(2017)》。报告指出未来农村发展,要在提高农村资源资产的流动性,加快农村集体产权制度改革,构建新型农业经营体系,加快供给侧结构性改革,完善支持保护政策五大方面发力,破除在思想认识、体制机制、法律法规和政策方面的障碍,大力促进农村全面发展和繁荣。
对当前乡村转型发展的认识在本质上是一个价值判断问题。生态价值及其服务往往具有公共性、稀缺性、地域性、不可计量性等特殊性,某些生态资源受到破坏后难以恢复,甚至具有不可逆性,相关的研究和实践还十分欠缺。理性科学地认识其生态环境保育价值,是大美乡村景观塑造和实现绿色发展的基础。要通过政策引领、制度建设、空间营造、行为规范等多样化的形式,更加深刻地认同与践行绿色生态价值观。
显然,中央的持续关注,以及乡村发展面临的诸多问题,倒逼乡村谋求转型发展道路。在“绿色发展”的背景下,针对中国乡村未来发展的趋势和需求,有必要对其发展和布局之间关系及问题进行更深刻的认识和解读。
1. 乡村人口持续减少,人口与社会结构失调
据国家统计局网站公开的数据,2008年至2017年十年间,乡村常住人口减少了1.48亿人,乡村就业人员减少了0.83亿人,农民工数量增加0.61亿人。乡村劳动力人口减少,务农人口老化,人口非农化或兼业化显著。乡村文化教育和医疗卫生事业任务艰巨;乡村遗产难以得到有效的保护与利用;社会结构失调的问题凸显。
2. 空间资源利用粗放,区域空间结构失衡
农村空心化,耕地撂荒或粗放经营,农业产业边缘化现象突出,粮食生产积极性降低,国家粮食安全战略受到影响。“人走屋空”、闲置废弃用地增加、空间资源利用低效的现象普遍存在。产业布局无序带来的工业排放、环境污染等问题进一步加剧了资源环境矛盾。
东、西部发展差异和城乡差异仍然明显。城镇化进程对乡村人居空间影响依然显著,城市边缘区人居空间蔓延,城市影响区人居空间利用低效,农村腹地人居空间衰败等现象较为普遍。不同区位的乡村地区受到城镇化的不同程度影响,同时伴随乡村地区自身的“资源—社会—生态”安全格局的剧烈变化,导致区域空间结构失衡。
3. 人地关系矛盾突出,乡村人居空间结构脆弱性显著
长期以来的城乡二元结构意识,导致乡村人居空间体系建设缺乏战略性、结构性思考,对能源消耗、灾害风险等干扰和冲击缺乏充分预判;基础设施体系脆弱性显著,对环境变化、自然灾害、疏解受灾冲击存在恢复能力不足的短板;在乡村外部系统干扰和内部系统复杂性增加的情况下,突发事件威胁性增加,乡村人居空间结构脆弱性显著。
建国以来,在城镇体系的布局中,城市的政治与经济地位远较农村高,城市和工业是发展的关键词,“农村哺育城市”是相当长时期的客观事实。城市在重要资源的配置中占据主导地位,人口、土地、资金作为发展的核心资源要素,基本上是单向地从农村流向城市,造成了显著的城乡二元结构。当前,乡村发展的资源要素有了一些新的动向,综合分析如下:
城镇化的前期阶段,全国范围内农村人口的变迁特征主要是偏远地区向大城市转移,内陆地区向沿海经济发达地区转移。这种大范围的空间转移,给予城镇和工业发展提供了大量的劳动力,却造成至今仍影响内地农村人口的“空心化”, “老龄化”、“留守儿童”等一系列社会问题。
近几年,随着全球产业分工变化,国内交通、通讯技术的发展,地区间差距的缩小,迁移到发达地区的人口开始回流,欠发达地区的人力资源情况有所改观。就近务工的“城乡两栖”劳动者逐渐增多,在城市寻求工作机会的同时,保留农村户籍,保留了与乡村的紧密联系。城市中具备条件的市民,同样也采用“两栖”的方式,在乡村田园中寻求身心的放松。市场灵敏地嗅出消费的需求,人才和资本竞相“下乡”。乡村人口构成的多样性特征开始出现,但农业科技工作者和系统掌握农村发展的有识之士仍然十分稀缺。
为了保护国家自然资源和生态本底,确保国家粮食安全,我国制定了生态和耕地红线保护政策。这项看似极为严厉的政策,与实际的生态空间、农业空间和城镇空间在并不能很好地在空间规划层面上耦合。不仅是生态、农林等用地之间的划定冲突,即便从农用地方面来看,问题也不少。
一方面,从“基本农田”到“永久基本农田”,土地红线根据现实的发展情况一再退让,被流转建设的耕地有许多都是良田,而被保护的农地则未必优质;另一方面,被保护的农地未必有人耕作。红线保护范围之内,面对粮食生产缺乏吸引力的现实情况,叠加城镇化进程与城乡差距的影响,许多地方已经出现了耕地撂荒的现象,与当前的粮食安全保障的要求背道而驰。还有,农业生产的基础设施配套缺乏统筹规划,缺乏系统投入,农用地在发挥出生产效能方面存在很大的不足。
3.资金要素
国家对三农问题的高度关注,以及各项惠农政策的出台,吸引了不少的资金跟进。总体上,农村投资的资金来源渠道仍然比较匮乏,对农业产业的认识不足,资金投入缺乏可持续性。
实际上,农业产业资金投入的回报期较长,与城镇化快速进程中城市房地产开发的资金投入与回报不可同日而语。然而,在城市开发用地收紧的环境下,也一度出现了乡村地区“特色小镇”房地产化的现象。盲目地将产业园区、旅游景区、体育基地的概念简单的叠加在建制镇上,投入大量资金搞开发的做法,既不具有可持续性,又缺乏对当地乡村的带动。
习近平同志提出“在实践中对绿水青山和金山银山这‘两座山’之间关系的认识经过了三个阶段:第一个阶段是用绿水青山去换金山银山,不考虑或者很少考虑环境的承载能力,一味索取资源;第二个阶段是既要金山银山,但是也要保住绿水青山,这时候经济发展和资源匮乏、环境恶化之间的矛盾开始凸显出来;第三个阶段是认识到绿水青山可以源源不断地带来金山银山,绿水青山本身就是金山银山”。这一论述,实际也是人们认识发展和环境之间辩证关系的三个阶段,第一个阶段,是主观上对环境的重要程度认识不足,一味索取资源,粗放式发展的表现;第二各阶段,表现为重视环境保护工作,但将环保和发展作为对立的两面,鱼和熊掌不可兼得;只有第三个阶段,将发展和环保的价值取向统一到了一起,阐释了生态文明、物质文明和精神文明在内涵上的对立统一。
现阶段,城乡消费升级使得乡村地区的生态价值得以体现,农业转型发展开始推进,以生态农业、生态旅游为代表的乡村产业在全国范围初步发展,使得“绿水青山就是金山银山”成为了现实。这种背景下,乡村的空间管制的制定工作需要改变原来单一从生态角度的思维惯性,而从自然生态、农业生产、旅游景观等多个维度进行考虑。空间管制保护的范围将进一步扩大,为农村的发展创造良好的自然基底。
在当前城镇化和乡村发展的新形势下,传统的以“增长”、“节点”和“层级”为理论基石的镇村体系认知面临着挑战,绿色高效的镇村体系理论亟待提出。
按照传统的镇村体系“等级规模结构”的思维定式,一般将村镇体系划为“县城——中心镇——一般镇——中心村——一般村”五个层级,并通过发展轴线联系成为空间网络结构。在理论研究方面,当前对乡村镇村体系理论还较多地依赖地理学科建立的静态经典模型认知,以及“点、线、网、面”等空间形态的认识。事实上,乡村人居环境已经朝向“资源网络化”的复杂系统方向演化,相关理论亟待更新。
在城镇化背景下,乡村人口的“衰减”已经成为我国大部分村镇地区的现实问题,传统的“增长型”镇村体系规划的编制手段已经不能适应当前乡村规划的需求。在之前一轮的新村建设中,其实已经出现了人口减少和规划建设用地增加的结构性冲突,造成了一定的土地和建设浪费,同时,农村留守人群的结构性变化,也使得有必要对公共服务的需求进行研究,使公共服务设施的设置更有针对性,同时避免造成公共设施的建设性浪费。
以农村集体建设用地为核心的乡村的建设空间资源要素,长期以来,其价值没有得到科学的评估,利用方式也不尽合理,农村的发展普遍呈现无序状况。农村集体建设用地的流动性受到土地流转政策的影响很大,农村集体建设用地缺乏流动性,与农业为主的乡村发展目标仍然存在着很大的矛盾。
之前,即使是在全国城乡统筹改革试点地区,农村集体建设用地剩余指标只能通过“小挂钩”,在镇域内流动。跨镇域的流转仅限于农村集体建设用地征为国有建设用地的情况。近期,自然资源部出台土地指标在省域层面流转的文件:农村宅基地退出节余指标实现省内流转,指标留在乡村、落地后不改变土地所有权性质、以集体经营性建设用地支持乡村产业发展。这项政策增加了农村土地的流动性和灵活性,进一步解放土地价值,推动乡村发展。今年3月,国务院办公厅印发的《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》将增减挂钩政策再次“升级”,允许深度贫困地区节余指标跨省调剂。
当前的政策抓住了土地流转的关键问题,对于乡村发展的合理布局和规划利用具有决定性的作用,新一轮的国土调查,是实现国土空间绿色高效规划的新的契机,有利于总体上对于生态、农业、城镇三大空间的协调安排。
2017年底,我国城镇化率已达58.52%,根据当前城镇化态势可以预测,我国人口由农村向城镇转移的总体方向在相当长时期内不会发生改变;此外,农业转型和农业现代化,将改变农村生产组织模式,对绿色产业引导的生产、生活空间提出新的要求;最后,通过将来城镇化的带动和城乡融合,必将给乡村布局带来深远的影响。
对乡村发展与布局的调整和优化,目标指向实现乡村振兴战略,以乡民为中心,以生态文明引领乡村绿色发展,构建大美乡村形态,增值自然资源和自然资本,实现幸福美丽乡村生活场景,实现高质量发展之路。
建立以乡民为中心的价值观,牢牢把握乡村居民对美好生活的向往,在乡村建设中突出政府在公共空间、人文环境、景观风貌、宜居价值等方面的引领作用,以广大乡村居民的获得感和幸福感为根本出发点,坚持本土乡民的主体地位,引进人才、培育新乡民。
改变乡村产业发展的状况,改变以粮油等基本农产品处于价值链“微笑曲线”低端环节的根本问题。在乡村融合发展农商文旅体等产业,依托绿色生态产业转型,保农业本底,促全域发展,加快提升乡村产业的绿色生态产业能级。
以生态文明引领乡村绿色发展。在乡村地区绿色转型发展策略指引下,构筑城乡绿色发展共同体的生态观。建立生态安全格局、加强自然灾害防治、全域修复生态环境,优化生态系统的自我调节能力与自组织能力,以此为基础发展循环经济、引领绿色产业、修复形成“绿色+”的新发展框架。
增值自然资源和自然资本。在乡村布局中,巧借山水、盘活资源,植绿增景、绿色增产。通过全域自然资源保护、生态环境修复、乡村绿道和村落建设诠释绿色生态的价值体系、生态理念和农耕文明,形成全域自然资本财富的保值增值。
构建大美乡村形态,实现美丽宜居生活场景。加强城乡格局的构成研究,将乡村全域建成美丽图景,凸显乡村的景观价值。镇、村、园区、景区协同发展,全国各地乡村空间形态差异化发展。为乡村居民因地制宜地创造良好人居环境,也为城市居民提供休闲游玩的好去处,畅享乡村诗意生活,为乡村吸引创新创业人才提供激发创意的环境。
在乡村资源网络化背景下提出的符合实际的乡村发展与优化布局思路,重构人、地、环境的关系。针对社会主义市场经济体制下,乡村资源要素分配更为灵活的特征,辨识乡村发展的实际内生状况,根据乡村人口增加或减少的实际趋势,与农村生产组织方式相应改变的具体条件,合理地调控乡村人口、土地,对乡村生产、生活、生态空间进行布局方面的优化与重组。根据实际情况,“优化布局”包含“精明增长”与“精明收缩”的理念,主要在以下几个层面重构人、地、环境关系:
充分调研并系统梳理区域生态本底、资源禀赋、产业基础、经济流向,做好分区划分,确定主体功能,制定实施差异化开发强度、土地配置、产业准入等政策,调整乡村地区生态空间、农业空间、城镇空间,系统管控各类生态要素区域,形成与乡村建设目标、资源禀赋、环境条件、人口规模、产业结构相适应的空间布局和制度体系。
2、 发挥基础设施的绿色和文化效益
将乡村基础设施通道建设与文化廊道建设结合,强调可进入、可参与的特征,培育文化氛围,引进文体活动,沿廊道集聚各类生产要素,创新绿色乡村经济。将乡村绿色基础设施的文化价值逐步培育和发挥出来,形成宝贵的文化财富,成为乡村文化的连续空间体验场所,凸显历史景观价值,传承地域文化特色,激发经济与文化扩散效应。
在农村人口流向城镇的大前提下,农村居民点的总体布局应该根据农村居民点实际需求和土地利用情况,有增长需求的要最大程度的利用好现状农村居民点,尽可能谨慎规划新增居民点。对于出现衰败的农村居民点,可采用拆除、迁并、复垦的方式,将建设用地退出。通过居民点的收缩策略,促进农村人口的空间聚集度,优化农村居民点布局。
打破基于耕地保护的政策,农村居民点的选址利用国土现状的集体建设用地图斑,缺乏合理的规划的现实。改变造成乡村地区生产、生活空间的无序和分散的土地束缚。随着土地制度改革的深入,将农村生产空间和生活空间按照合理规模进行整合集中,同时在生产空间和生活空间之间建立有机联系,以满足适度集中,合理有序的布局原则。
农村人口在空间上的紧凑,资源的聚集有助于对村庄布局进行精细化的规划管理。农村居民点集中和产业聚集发展,有利于进一步提升居民点功能,完善公共服务设施,提高土地、行政、公共服务资源的利用率,促进居民点的可持续发展。
通过空间布局优化,调控村庄空间受到的地势、水源、耕地等自然资源制约,加强农村交通与科技应用,降低村庄空间对耕地等自然资源的空间依赖性。村庄空间规划相应地应更加注重公共服务设施和交通设施等社会资源要素的利用。
农村居民点的整体控制,以及废弃土地、闲置农房的退出复垦,在中观和微观尺度上位乡村生态空间的扩展创造了条件。同时,有机农业、现代都市农业的推广,也将实现农业生产空间和生态空间的统一。未来乡村生态空间不仅包括自然的森林、草原、河湖,还包括人工的农田、果林、水塘,乡村发展的生态基底。生态空间的内涵得到更多的扩展,同时增强生态乡土性、生态开放性、生态宜居性、生态景观性等特性。
我国乡村发展是城镇化进程系统性问题中的一个方面,乡村发展的布局问题,最终还需要以城乡一体的思维来解决。
从国家层面来看,积极发展中小城镇,有利于进一步优化我国的城镇化结构和质量,是降低“城市病”的发生与蔓延的有效途径。目前,我国绝大多数中小城市的人口数量还未达到承载力上限,可提供足够的就业机会和公共资源。对于广大发展中的中小城市而言,其主导产业更多的是对劳动密集型的制造业或服务业,农村转移人口可以满足需求;而对于农村转移人口而言,中小城市生活成本和进入门槛较低,有较大的选择余地,可以先通过劳动密集型企业的转移、吸收,然后逐渐向技术密集型企业转移。所以,小城镇对农村的带动是乡村发展和布局调整优化的坚实基础。
交通和通讯技术使得人口和公共服务产品要素可以快速自由流动,这使得公共服务设施的服务半径可以延伸得更广。曾有调查发现,新农村建设期间修建的大量社区服务设施、服务中心的闲置、半闲置状态越来越严重。这是由于农村人口规模的限制,农村基层的公共服务的种类和品质无法和城镇相比。顺应这种趋势,应按照城乡统筹的原则,在总体布局中考虑基础设施和公共服务设施的共建共享,促进城乡间要素互动。
3、链接城乡人才与资本的共同效益
借助城市发展的外溢效应,采取“人才+项目+基金+基地”方式,始终把绿色与农业基础设施建设作为乡村产业生态圈的基本空间骨架,主动承接重大项目辐射。遵循“政府主导、企业主体、商业化逻辑”,采取“公共标准+空间经营+区域共享+专业管理”方式,依托现有优质生态与农业资产,努力探索可持续发展的产业机制。通过“示范引领+企业投建+区域共享”建设模式。
对乡村发展和布局进行调整和优化,是探索城市绿色发展新模式的重要抓手,是实现高质量发展的关键环节。在乡村振兴、绿色发展的背景下,跟进中央当前深化改革的动态,制定优化空间结构、重塑经济地理的乡村发展策略,是乡村发展与布局调整与优化的核心要务。乡村地区应进一步优化生态功能空间布局,大力发展绿色科技产业,提升绿色发展能级,保持生态宜居的现代化乡村形态。在探索乡村发展和布局调整优化的实践中,应充分发挥乡村良好的生态优势,进行“重点工程”建设,推进“重点改革”的实现,坚持城乡统筹、全域统筹,以绿色和农业基础设施为载体,以重大项目为抓手,推进乡村现代化建设,以优美的生态吸引社会投资和专业人才,推动农商文旅融合发展,促进农业增效、农民增收、农村增美,初步实现生态优先和绿色发展协同推进,形成了美丽宜居的乡村内涵和形态。
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