推动城乡要素双向合理流动
廖茂林
【摘要】城乡要素流动既是城镇化的重要内容,又是工农城乡关系的重要表现。当前,我国城乡要素流动的规模越来越大、影响越来越广。但是城乡要素流动过程中还呈现较为明显的“单向性”,要素价格形成机制亟待完善,要素流动的制度障碍还较为突出。推动城乡要素双向合理流动,必须按照“自由流动、平等交换、持续发展、公平分享”的要求,加快新时代户籍制度和土地制度改革、理顺支农政策、提升农民素质等方面着手,并加大对乡村振兴所需的核心要素下乡的支持力度。
【关键词】自由流动 平等交换 户籍制度 土地制度
作者简介:廖茂林,经济学博士,中国社会科学院城市发展与环境研究所执行研究员,主要研究方向:公共政策、可持续发展经济学
近年来,我国城乡要素流动规模越来越大、影响越来越广,劳动力、土地、资本双向流动的格局逐步形成。但城乡要素流动过程中,城镇和乡村的地位并不对等,更多时候城镇都处于强势地位,乡村则相对弱势。当前形势下,加快推动城乡要素双向合理流动,是构筑新型工农城乡关系、推动城乡融合发展的必然要求。
一、城乡要素流动的现状
要素流动是资源合理配置的必然要求,是区域经济保持活力和竞争力的重要体现。城乡要素流动既是城镇化的重要内容,又是工农城乡关系的重要表现。客观上看,新中国建国以来,尤其是改革开放以来,城乡要素流动的规模越来越大、影响越来越广。
从乡村要素向城镇流动看,主要包括以下几个方面:
一是劳动力和人口涌入城镇。新中国建国以来,中国城镇化率由10%左右,上升至2017年的58.52%,城镇人口由5700万人增长至8.1亿人。由于城镇人口基数比较小,加之改革开放之后城镇实施了比农村更严格计划生育政策,因此,城镇新增的7.5亿人中,城镇人口自然增长所占的比重非常有限。也就是说,新增城镇人口的绝大部分,均为由农村流入城镇的人口。过去今年,我国城镇化率仍然在以年均1.2%的速度提升,这就意味着每年大约由1500万人从乡村涌入了城镇。这种人口迁移规模和迁移速度,在全世界是绝无仅有的。在相当长一个时期内,涌入城镇的人口大多是青壮年劳动力。劳动力的涌入,为城市繁荣提供了必要的劳动力,极大地推进了中国工业化进程。
二是农村土地转化为城镇用地。农用地转化为城镇建设用地,是城镇化的空间表现形态。由于人口涌入以及产业发展和基础设施建设,都需要土地来承载,因此,农用地向城镇建设用地转换,是城镇化持续发展的必要条件。改革开放40年来,中国“土地城镇化过快”,甚至“大大快于人口城镇化”等现象饱受质疑(陆大道、宋林飞、任平,2017)[1]。2010年之后,土地城镇化仍然在以较快速度推进。2012年,全国城镇村及工矿用地为3019.92万公顷[2]。到了2016年,这一数字上升至3179.47公顷。[3]四年时间城镇建设用地增加约160万公顷,这意味着每年都有大约40万公顷土地由乡村流向城镇。这种要素流动,在城镇表现为建设用地增加,在乡村则表现为耕地、林地、园地等农用地的建设。
图1 中国耕地数量变化(2012-2016)
数据来源:自然资源部.2017中国土地矿藏海洋资源统计公报
三是农业生产为工业和城镇其他产业提供生产原料。这是非常常见的生产要素在城乡之间的流动。毫无疑问,食品工业所需的大米、玉米、小麦等都必然是农业的产品。服装行业在大量使用农业生产的棉花,制糖工业则离不开甘蔗等农作物。遗憾的是,中国农业总体上还比较弱,还不能适应中国工业快速发展的需要。目前,中国主要农产品(谷物、棉花、食糖、食用油籽、实用植物油、畜产品)均处于贸易逆差状态,而且逆差呈现不断增长的趋势。[4]
四是农业为城镇提供食物和其他生活资料。农业承担着维护国家粮食安全的重任。城镇居民的日常生活离不开农业,主食、肉类和蔬菜,均来源于农业生产。自2003年以来,中国粮食已经连续迈过5亿吨和6亿吨两个关口,人均粮食产量达到450公斤左右,高于世界平均水平30%以上,国家粮食安全得到有效保障。
图2 中国粮食产量(1997-2017)
数据来源:中国统计年鉴2017,国家统计局关于2017年粮食产量的公告
五是资金从乡村流入城镇。由于乡村投资机会少,农民的财富积累不得不通过一定渠道流入城镇。相关统计数据显示,中国农业银行、农业发展银行、农村信用社和邮政储蓄四大农村金融机构,在乡村吸纳的储蓄存款高达12万亿以上,但是全国涉农贷款存量仅为5万亿左右,这意味着通过金融渠道农村净流出的资金就高达7万亿之巨。[5]大量资金外流,对农村和农业发展造成了事实上的“抽血”效应,在一定程度上造成了城乡差距的扩大。
从城镇要素向乡村流动看,主要包括以下几个方面:
一是城镇为农业生产提供生产工具和生产资料。从农业机械到农药、化肥等生产资料,现代农业发展对工业和城镇的依赖性越来越大。同时,凭借现代化的农业生产工具和高效农药化肥的使用,极大地增强了农业生产能力,提升了农业现代化程度。从这个角度来说,只有高度发达的工业,尤其是高度发达的农业机械、化肥、农药等产业,才能推动农业高质量发展。
二是城镇为农业生产和农村生活提供技术支持和指导。作为知识中心和创新中心,城镇在发展理念引领、生产技术研发、信息传输等方面为乡村建设和农业发展提供了重要支撑。作为现代文明生活集中展示区,城镇生活方式对农村居民生活方式改善发挥着重要引领作用。
三是城镇为农村居民生活、农村建设提供物资和服务。现代农村居民,不可能过着与世隔绝的自给自足的生活,不可避免地被卷入一个商品世界中来。农民的相当一部分生活物资,包括吃穿住行有关的物资,相当一部分来自于城镇的工厂。随着广播电视和互联网的普及,人们的沟通、娱乐也越来越离不开城镇的服务。现代化的乡村基础设施建设,也需要钢筋、水泥等工业化产品。
四是城镇对农村的资金支持。近年来,我国对农村的基本政策,已经基本实现了由“取”到“予”的历史性转变。尤其是,2006年《农业税条例》废除、农业税免除之后,各级政府的涉农投入、支农资金逐年增长,农业补贴资金、社会主义新农村建设资金、扶贫资金为农业和农村发展提供了实实在在的支持。城镇资金流入城市的另一个渠道是,农民工外出务工收入反哺农村。
五是资本由城镇向乡村的输出。近年来,随着国家政策对农业农村发展的支持力度越来越大,城镇资本下乡寻求发展机会的现象也越来越普遍。城镇资本下乡,极大推动了“用工业理念发展农业”、“发展特色农业”、“推动农村产业融合发展”等理念在农村落地生根、开花结果,田园综合体、市民农庄、现代农场等如雨后春笋般在乡村涌现。农民工回乡创业是城镇资本流向乡村的重要形式,极大地丰富了乡村业态,为乡村发展注入新的活力。
二、城乡要素流动中存在的问题
从上述分析可以看出,一方面,在城乡要素双向流动过程中,乡村要素流向城镇涉及到国家经济安全、粮食安全,涉及城市居民基本生活保障,是底线安全的重要保障。城镇要素流向乡村,则更多地属于增量改善,即对乡村生产生活的提升。另一方面,城乡要素双向流动也在一定程度上反映了城镇和乡村的分工特征,乡村提供的多是较为基础的要素,如原材料等。即使是劳动力,乡村提供的也主要是普通劳动力。城市提供的要素则往往技术含量较高,如机械装备等。
城乡要素要素双向流动过程中,一个普遍的感受是,城乡之间的要素流动过程中,城镇和乡村的地位并不对等,更多时候城镇都处于强势地位,乡村则相对弱势。换而言之,城镇之间的要素流动,很大程度上并非在平等交换的基础上进行。在一定程度上,这既是由于农业在国民经济中的地位,以及农业自身特点决定的,又有体制机制的原因,也与农民个人素质、谈判能力有很大关系。具体来说,主要表现在以下几个方面:
一是城乡要素流动呈现较为明显的“单向性”。这种“单向性”是指,在城镇化过程中的核心要素,即人、地、钱三大要素,主要是由乡村流向城镇,而城镇流向乡村的规模很小。从“人”的角度来说,人口城镇化是大规模的、持续进行的,但是城镇人口向乡村的流动基本可以忽略不计。尽管近年来随着城镇化转型发展和国家支农惠农政策加快落实,乡村吸引力有所增强,农民工返乡在部分地区形成了一定规模,但与全国动辄上千万的进城人口相比,返乡人口可能连零头都不到。从“地”的角度说,改革开放40年以来,农用地不断转化成城镇用地、城镇建设用地持续增加和农用地持续减少是城镇化的常态,但是城镇建设用地转换成农用地恐怕还没有先例。从“钱”的角度来说,相较于城市和工业而言,农村和农民财富积累的速度要慢很多。而且,正如上文所分析的那样,农民积累的有限财富还处于长期大规模外流的状态。尽管近年来国家支农惠农力度不断加大,社会资本下乡的意愿也有所增强,但是与数万亿的农村资金流出相比,虽然不能说是微不足道,但确实不可同日而语。城乡要素流动的这种“单向性”,导致城镇的繁荣与乡村的凋敝形成了鲜明对比。
二是要素市场价格机制亟待完善。在竞争充分的市场中,即使要素流动是单向的,但是合理的价格机制可以确保公平交易。问题恰恰在于,农业特定的生产条件和农产品较长的生产周期,会很大程度上放大市场的盲目性,使得“看不见的手”的调节作用大大减弱。加之农业还要承担粮食安全、发展战略等“国家使命”,政策可能会在要素价格形成过程中发挥重要指引甚至决定作用。由于政策往往需要在多个目标之间权衡,很多时候不得不牺牲市场效率或者牺牲公平交易原则,进一步扭曲价格形成机制。以粮食价格为例,我国长期实行粮食保护价格制度。粮食保护价,表面上保护的是种粮农民积极性、维护国家粮食安全。但在实践中,粮食保护价使得农民盲目扩大种植面积,一方面在很大程度上出现了“谷贱伤农”的局面,另一方面国家粮库也可能出现不堪重负的局面。进一步地,由于粮食保护价缺乏合理调整机制,保护价不能随着经济社会的发展和物价水平提高而逐步提升,因此虽然它较好地完成了维护国家粮食安全的重任,也确保了城镇居民以较低价格得到了食物,但却不能很好地保障农民利益,保护价垄断下的粮食交易可能吞噬农民的正常利润,造成了事实上的不公平交易。另一个例证,则是土地征收价格。在中国,土地城镇化,不仅意味着土地用途和用地性质的转换,还意味着土地所有权的转换——由集体土地转化为国有土地。由于土地转性必须由政府审批,因此土地征收并不存在真正意义上的市场,农民个人和村集体并不能直接与开发商进行竞争性谈判,而是必须由政府定价。尽管土地征收价格由一套复杂的机制决定,但是决定征地价格的条件,在一开始就已经被严格限定。可以肯定的是,征地价格与政府最终出让和批租的价格之间存在巨大鸿沟,也就是说,政府价格远远低于政府的出让价格。尽管政府可能为地块的整治以及相关基础设施建设进行了一定投入,但这种投入远不能解释征地和卖地之间的价格差距。近年来,国家在部分县市推行了征地制度改革,但在核心地块、热点地区的征地制度却很难触动,乡村土地向城镇流动的市场化改革任重道远。
三是制约要素流动的制度性障碍突出。城乡要素合理流动需要一系列的制度来支撑和保障。但是,由于我国改革开放是以经济领域的改革为突破口,其他领域改革相对滞后,因此,在相当长一段时间内,制约城乡要素双向流动的制度性障碍还非常突出,其中最为典型的是户籍制度和土地制度。在我国,户籍制度不是一项单纯的人口登记制度,而是与农村产权、社会保障、子女入学等一系列权利紧密相关的制度。在农村,户籍是集体经济组织成员身份认证的前提条件,对农民来说放弃农村户口,可能往往意味着放弃集体经济组织成员的承包权以及经济经济分红的权利。尽管近年来很多地区鼓励“农民带资进城”,允许进城农民保留经济组织成员的权益,但是由于政策设计的持续性和稳定性有待进一步验证,这种权益的代际传承受到很大制约,因此农民对此仍然存在很大顾虑。在城镇,由于没有城镇户口,农民工可能无法享受城镇的一系列公共服务,很难真正融入城镇。在现阶段,在相当一部分城市,户籍甚至决定了一个人能否买房安家。户籍制度使得中国城镇化呈现明显的“不完全性”特征,广大农民工在城镇工作,身在城镇,心在乡村,冲击正常的城镇化进城,放大了经济社会发展的风险。长期来看,这种户籍至甚至在很大程度上减弱了人们进城的意愿。土地制度的制约,一方面体现在上文所述的农民难以分享集体土地向国有土地转性过程中的“增值”,从而导致征地过程中的大量矛盾和问题,影响乡村土地要素向城镇流动。另一方面则的体现在,具有下乡意愿的城镇人才和资本,由于自身没有土地承包权,很可能陷入到与集体经济组织和村民的复杂博弈当中去。近年来,农村土地“三权分立”改革进一步加速,要求在夯实集体所有权、保障集体经济组织成员承包权的基础上,鼓励经营权流动,切实保障土地经营权。但在实践中,由于经营权流转价格确定的科学性、合理性有待进一步增强,以及村集体经济组织与集体经济组织成员之间的分歧,因此经营权在很大程度上仍然难以得到有效保障。宅基地制度改革过程中,也同样存在一系列问题。尽管宅基地“三权分立”改革已经破题,但由于对非集体经济组织成员的宅基地使用实施了一系列非常严格的限制,因此对城镇人口和资本的吸引力也大打折扣。也就是说,土地制度及其改革未的能顺应城乡要素双向流动的趋势,在很大程度上甚至成为阻碍城乡要素合理流动和城乡融合发展的藩篱。
图3 中国农民工总量及增速(2013-2017)
数据来源:国家统计局《2017年农民工监测调查报告》
三、加快推进城乡要素合理流动
何为“城乡要素合理流动”?2018年中央一号文件要求“推动城乡要素自由流动、平等交换”[6],这实际上提出了城乡要素合理流动的基本要求。“自由流动”意味着要素产权所有人具有支配权和选择权,可以选择流动,也可以选择不流动;可以流动到城镇,也可以流动到乡村;可以选择与不同主体进行交易,实现自身利益最大化。同时,“自由”使得竞争成为常态,通过竞争决定要素价格,公平交易和平等交换的格局才能真正形成。
当然,除了“自由流动、平等交换”的基本要求之外,考虑中国城乡关系现状和乡村发展实际,“城乡要素合理流动”还必须满足“持续发展、公平分享”的要求。持续发展是指,城乡要素流动的规模、方式,不能冲击新型城镇化持续推进的制度基础,尤其是必须为乡村可持续发展预留空间和平台。对农村土地等资源、要素,不能“一卖了之”,严格禁止对农村土地集体所有权和农民承包权的任何侵蚀,这是中国特色社会主义的基本制度,也是维护乡村稳定和社会长治久安的“压舱石”,是不能触碰的高压线。对农业发展和乡村建设,必须加强规划管控,严格禁止不顾资源环境承载力一哄而上开发乡村资源,不断提升乡村的生态涵养价值和文化传承价值。“公平分享”是指,城乡要素流动必须尊重农民意愿,保障农民的参与公平;必须为不同地域、不同村庄的村民创造流动和交易条件,提升机会公平;必须维护农民权益,确保农民权益不受侵害,增加农民福利,保障底线公平和结果公平。
按照“自由流动、平等交换、持续发展、公平分享”的要求,当前加快推进城乡要素合理流动,必须着力在以下几个方面下功夫:
一是深化制度改革。新时期户籍制度改革的最终目标,应当是使其成为相对独立的人口登记制度,将户籍与隐藏其后的集体经济组织相关权益以及享受公共服务的权利剥离。只有这样,城乡要素流动才能摆脱户籍的标签和制约,更好地顺应市场化的要求。土地制度改革方面,尽管中央已经明确承包权“再延长三十年”,但还不能完全打消农民顾虑,尤其是对土地承包权已经股权化的地区来说,人们仍然对未来的不确定性存在一定担忧。不同地区对承包权“延长三十年”和“再延长三十年”的政策在理解和执行上也存在很大差异,有的地区实行“生不带来、死不带走”,将承包权基本固化、长期化。有的地区仍然根据生老病死和人口迁移,实行“三年小动、五年大动”,甚至实行“一年一调整”,这对农民带资进城和城乡要素合理流动当然会产生负面影响。因此,土地制度改革能否在维护农村土地集体所有的前提下,将承包权长期化,中央应当在充分调研已有经验的基础上作出决断。
二是理顺支农政策。近年来国家对农业农村发展的支持力度越来越大,但支持力度加大的背后,仍然存在诸多问题,如政出多门,无法形成合力,政策效应大大减弱。因此,理顺支农政策首先应该整合支农资金和政策,按照国家机构改革精神,将农业农村部作为支农资金的主要支配单位和支农政策的主要执行部门,提升资金使用效率,强化支农政策效应。理顺支农政策的另一个要求是,政策的实施应该着眼于更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用,决不能扭曲市场,发出错误信号。如粮食保护价政策的实施,实际上就在很大程度上扭曲了市场,导致价格信号失灵,传导到农业生产中,必然是农业生产不能顺应市场供求关系变化,降低农业竞争力,影响中粮农民受益和积极性。因此,维护国家粮食安全的政策工具选择应该更加科学,逐步由鼓励种粮变为更加重视地力保护,引导农业发展更好地适应市场竞争,逐步提升盈利能力。
三是提升农民素质。城乡要素流动能否合理化,很大程度上取决于交易主体参与谈判和竞争的能力。基于我国农村的基本制度安排,城乡要素流动必须将尊重农民意愿、维护农民利益摆在优先位置。我们必须承认,由于自身素质限制,当前农民参与市场竞争的能力还比较弱,在要素流动方式、交易价格等方面的选择上存在短视的倾向。因此,在鼓励农村中介组织发展的同时,必须更加注重农民素质的提升。农民素质提升,既包括文化素养的提高,也包括市场洗礼和认知能力、谈判能力的提升。
四是加大对乡村振兴所需的核心要素下乡的支持力度。由于农村发展基础比较薄弱,加之农业自身的特征,完全依据市场竞争原则和导向,很可能会形成“马太效应”,导致要素进一步向城镇聚集,从而影响乡村振兴既定目标的实现。因此,对乡村振兴急需的核心要素,国家必须加大支持其下乡的力度。乡村振兴的最紧缺的是人才和资本。众所周知,资本是逐利的,没有良好的发展平台和较高的盈利预期,资本下乡就会成为一句空话。因此,财政资金做到“优先保障”和“逐年增长”之外,还要发挥投资引导的作用,更加注重将支农资金运用于发展平台打造、发展配套提升。人才下乡比资本下乡更为紧迫,因为人才下乡可能带来资本,同时人才下乡带来的发展理念变化、运作能力提升将为乡村发展平台打造、资源价值发现带来全新机遇。因此,必须加快实施乡村人才工程,为人才下乡提供各种形式补贴,同时为在乡村振兴中作出贡献的人才提供晋升空间,支持其在更大平台上发挥作用。
主要参考文献:
[1] 陆大道,宋林飞,任平.中国城镇化发展模式:如何走向科学发展之路[J].苏州大学学报.2007年第2期
[2] 国土资源部.2013中国国土资源公报
[3] 自然资源部.2017中国土地矿藏海洋资源统计公报
[4] 农业农村部国际合作司.2017年1-12月我国农产品进出口;2016年1-12月我国农产品进出口;2015年1-12月我国农产品进出口
[5]和讯网.高达7万亿资金外流,农村金融如何破题.http://bank.hexun.com/2016-10-27/186613894.html,2018年8月26日
[6]中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见.2018年1月2日
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[6] 中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见.2018年1月2日