一、我国建制镇发展基本特征

（一）建制镇总体数量稳步增长，但区域走势不一

1980年代初我国撤销“政社合一”的人民公社设立乡级行政区划，彼时几乎所有城关（县域）人民公社和一些历史名镇所在的人民公社均改称建制镇。全国有2000多个建制镇，占乡级行政区划的不足5%。受小城镇大战略思想的影响，也迫于农村工业化发展的需要，1984年，中央放宽了建制镇的设置标准，撤乡设镇步伐明显加快。2000年全国建制镇数量达20294个，比1980年代初增长了8倍多，约占全国乡级行政区划的半数，大有乡乡设镇之势。然而，也出现了建制镇质量参差不齐、布局不合理等问题。为此，2002年8月国务院办公厅专门印发《关于暂停撤乡设镇工作的通知》，引导建制镇进入理性增加阶段。

20多年来，并乡建镇、撤乡设镇持续推进，建制镇数量增长趋于平缓。2023年底，我国建制镇数量达到21421个，较2000年增加了1127个。从地区分布来看，中部和东北地区建制镇数量较为稳定，2023年底分别为5561个和1640个，占比分别为25.96%和7.66%。东部地区因快速城市化，并镇撤镇设立街道办等原因，建制镇数量呈现缓慢下降趋势，2023年为6037个，较2000年减少1182个，其占比下降了7.39个百分点。西部地区则稳步增长，2023年底拥有8183个建制镇，占比高达38.20%，较2000年上升6.51个百分点。

数据来源：历年《中国统计年鉴》。

（二）少数镇域人口规模不断扩大，但区域间差异显著

根据《中国县域统计年鉴2023（乡镇卷）》数据，2022年我国建制镇户籍人口已超8亿人，占到全国总人口的58%，平均每个建制镇户籍人口3.86万人。我国建制镇平均人口规模相对偏小且分布不均。建制镇中，户籍人口规模在1万人以下、1万~3万人、3万~5万人、5万~10万人和10万人以上的占比分别为6.17%、39.13%、29.43%、22.25%和3.02%。从地区分布来看，10万人以上的建制镇主要集中在广东、江苏等东部沿海地区，1万人以下的建制镇主要分布在四川、甘肃、陕西等西部地区，反映出自然条件、产业基础和就业环境对人口吸引力的影响。整体看来，超90%的建制镇常住人口低于户籍人口数，大部分建制镇和几乎全部乡户籍人口和常住人口均在不同程度地减少。

数据来源：《中国县域统计年鉴2023（乡镇卷）》。

（三）区域发展不平衡，东部地区集聚效应明显

截至2022年底，全国建制镇镇域面积达到476.8万平方公里，占全国国土面积的49.7%。在经济发展方面，东部地区建制镇以占全国14%的镇域面积，聚集了全国47.46%的规模以上工业企业，经济实力显著领先于其他地区。

数据来源：《中国县域统计年鉴2023（乡镇卷）》。

从建设投入来看，2022年全国建制镇建设总投入达9140.16亿元，其中东部地区建制镇占比超过一半。广东、浙江、江苏三省的建制镇建设投入位列全国前三，占比超过40%，展现了其经济实力和工业化基础对建制镇建设的支撑作用。

总体来看，全国2万多个建制镇中，只有少数GDP产出达数十、数百亿元，甚至超千亿元。少数建制镇镇域人口聚集达数万、数十万人，甚至百万人以上。这其中县城镇和镇区（经济开发区）合一镇又占大多数。其他大多数建制镇的功能依然与乡大同小异，并未实现撤乡设镇的主要初衷。

数据来源：《中国城乡建设统计年鉴2022》。

二、镇域经济发展的主要模式

镇域经济发展模式是在特定历史、文化、经济背景下，依托自身资源和条件，选择的发展路径。初步分析，目前我国镇域经济发展模式主要有资源依托型、产业集群型、龙头带动型、中心城市辐射型、交通枢纽型等五种类型，其中有些是上述五种类型中两类或两类以上的综合。在新发展时期，总结以往经验，创新镇域经济发展模式，对于推动镇域高质量发展具有重要意义。

（一）资源依托型

我国许多历史名镇因特色资源而兴。在现代经济体系中，资源依然是镇域经济发展的重要基础，但不限于单一产品的生产，而是沿特色资源开发产业链延伸，向高端领域衍生发展。同时，通过合理调控要素配置、改善产业发展环境、创新政府管理，塑造竞争优势，促进经济结构转型。例如，浙江桐乡市乌镇是江南四大名镇之一，拥有六千多年悠久历史，是我国江南水乡文化的典型代表。乌镇依托其独特的江南水乡风貌和丰富的历史文化资源，大力发展旅游产业，同时借助长三角互联网经济发达优势，紧跟数字经济发展趋势，积极打造互联网产业高地，成为“世界互联网大会”永久举办地。另一典型是坐落于内蒙古自治区鄂尔多斯市的乌兰木伦镇。该镇因其蕴藏丰富的煤炭资源而闻名，是内蒙古煤炭生产版图上重要一员。煤炭资源的开发为乌兰木伦镇带来了巨大的经济效益，促进了当地的基础设施建设、工业发展和人口增长，从而使乌兰木伦镇在2023年的全国千强镇综合实力排名中脱颖而出，位列第16名，彰显了其强劲的发展实力与潜力。

（二）产业集群型

部分建制镇围绕特定产业，把众多的在镇域范围内具有分工合作关系的不同规模、不同类别的企业，以及与其发展有关联的各种机构、组织等市场主体，通过完善的基础设施、优良的营商环境和纵横交错的网络关系紧密联系成一个空间集聚体，形成产业集群效应。一旦产业集群在镇域内成型，又通过激发创新活力、促进技术迭代升级、降低运营成本、提高生产效率等策略，显著提升整个镇域的竞争能力，引领经济实现跨越式增长。江苏昆山市玉山镇、广东佛山市狮山镇和北滘镇、贵州遵义市茅台镇以及江苏张家港市杨舍镇等五大千亿镇是产业集群型发展模式的典型。广东东莞市长安镇、江苏常州市武进区湖塘镇、浙江乐清市柳市镇等则是新的代表。长安镇紧跟电子信息产业全球趋势，借力粤港澳大湾区建设的政策东风，加速新旧动能转换，积极承接高端制造业转移，成功构建起千亿级电子信息产业及五百亿级五金模具产业集群。数据显示，2022年长安镇规上电子信息产值达2100.8亿元，智能手机产业链上下游配套企业突破千家，其规上企业的主体是高新技术企业和电子信息企业。江苏常州市湖塘镇被誉为“纺织之乡”，其纺织印染业约占经济总量的七成，占全国面料产量的三成，产品不仅满足国内市场需求，还远销海外。湖塘镇内产业链完善，从原材料供应到成衣制造一应俱全，同时注重技术创新和环保生产，持续增强产业竞争力。浙江乐清市柳市镇以“中国电器之都”闻名遐迩，拥有“中国断路器生产基地”“中国低压电器出口基地”等多张国字号金名片。该镇市场主体活跃，工业企业数量众多，其中不乏高新技术企业和上市企业。近年来，柳市镇紧抓发展机遇，以改革试点为导向，大力推进瓯江智慧供应链物流园、智能电气创新发展中心、中国国际电工电器城会展中心、正泰物联网传感器产业园等多个高端产业园区建设，经济实力大幅跃升，2023年首次跻身全国综合实力千强镇前十，领跑省内镇域经济。

（三）龙头带动型

龙头企业是指在行业中规模较大、经济效益好、带动能力强、产品具有市场竞争优势，并在同行业中具有号召力、影响力和一定的示范、引导作用的企业。镇域经济发展要靠产业支撑，产业发展则需要龙头企业的牵引。通过龙头企业示范效应发挥集聚效应，从而推动镇域经济发展。国内不少建制镇将发展龙头企业当作推进产业发展、提升镇域经济实力的重要手段。如贵州茅台镇依托茅台酱香白酒的品牌效应，打造“中国酱香白酒核心产区”，开发小镇IP价值，引入培育各类酱酒企业。同时，茅台镇以茅台集团为引领，推进镇域内白酒企业规范化标准化品牌化建设，构建与国际接轨的白酒生产标准体系，最终形成以茅台为代表的高产值白酒企业“联合舰队”。位于湖北省广水市东南部的杨寨镇，自1970年代以来专注于冶炼行业，以华鑫冶金为龙头企业，形成了钢铁冶金产业集群。华鑫冶金的崛起不仅激发了当地的产业活力，还吸引了众多上下游企业入驻，共同构成了一个完整的钢铁冶金产业链。同时，杨寨镇不断加强与周边地区的合作与交流，进一步扩大了产业集群的规模和影响力。山东桓台县唐山镇作为“中国膜谷”的核心产地，以其在膜法产品领域的卓越成就而闻名。在亚洲规模最大的生产基地和中国氟硅行业的龙头企业东岳集团的引领下，镇内聚集了一批创新型高科技中小企业，构建了一条高度发达的高科技产业链。不仅提高了当地产业的附加值和竞争力，也带动了周边的经济发展。

（四）中心城市辐射型

中心城市辐射型镇域经济发展首先在于中心城市的引领辐射作用。中心城市作为区域经济的增长极，具有强大的经济实力、完善的产业体系、先进的技术水平和丰富的管理经验。这些优势资源通过人流、物流、信息流等多种渠道向周边地区辐射，带动周边地区经济的快速发展。同时，周边地区镇域在承接中心城市辐射的过程中形成自身的产业特色和竞争优势，进一步促进区域经济的协同发展。昆山市花桥镇利用毗邻上海的地理区位优势，吸引上海外溢经济，最初是引进上海房地产及规模化现代服务项目，大力发展现代服务业，为经济增长注入动力。在接受上海辐射的同时，花桥镇形成了以汽车零配件、高科技电子、现代商贸物流及传统工业为主的特色支柱产业，为本地经济发展提供坚实基础。位于北京东郊的河北三河市燕郊镇，距北京市商务中心区仅30千米。因其独特的地理位置，燕郊镇成为北京非首都功能疏解的重要承载地。随着京津冀协同发展战略的深入推进，燕郊镇积极承接北京市场、人才、技术、资金等要素外溢，为自身的经济发展注入了强大动力。一方面，依托燕郊国家高新技术产业开发区，大力发展高新技术产业和现代服务业，形成了以电子信息、新材料、生物医药等为主导的产业体系。另一方面，积极发展休闲旅游、健康医疗、文化创意等现代服务业，不断提升产业层次和竞争力。2023年燕郊镇位列全国综合实力千强镇榜单第12位。

（五）交通枢纽型

与周边其他镇相比，交通枢纽型建制镇在交通网络中占据关键区位。因为发达的交通设施和网络能够成为物流中心和镇域经济发展主要推动力。交通枢纽型建制镇通常具有以下特点：地处路网各大通道或线路的交叉点，是运输过程和为实现运输所拥有的设备的综合体，是交通运输网的重要枢纽，也是路网客流、物流和车流的重要集散中心。江西南昌县向塘镇是江西最大的建制镇之一，以交通枢纽重镇而闻名。境内有江南最大的向西货运编组站，京九铁路和沪昆高铁在此交汇，105、316、320三条国道穿境而过，沪昆、赣粤、福银、昌宁等高速公路可在此快速连接，是江西乃至中部地区重要的交通枢纽。现“东西双向互济、陆海内外联动”的国际国内大通道向塘国际陆港，形成了集铁路、公路、水路、航空于一体的多式联运体系。目前向塘镇已常态化开行9条中欧（亚）班列、9条铁海联运班列，覆盖了30多个国家和地区，服务出口企业1200余家。江苏启东吕四港镇地处长江入海口北岸，崇启大桥、苏通大桥、沪通大桥等投入使用，使得吕四港镇与上海及周边城市形成紧密的联系，步入上海一小时都市圈。吕四港镇以临港高端装备制造、新材料、新能源、港口物流贸易、海洋渔业为构架的“一主两新两特”为产业定位，推动产业聚集和高端化，“铁路进堆场、内河连码头、海港通大洋”的多式联运体系逐步形成，助力其进入2023年全国综合实力千强镇前100位。

三、建制镇综合实力评价

（一）指标体系

建制镇是中小城市下辖的行政单元，镇域经济是中小城市经济的重要组成。新时期推进镇域经济高质量发展，对于缩小城乡差距、区域差距、收入差距，进而实现全体人民共同富裕具有重要意义。本报告从经济发展、创新活力、发展潜力、生态宜居、生活富裕5个方面构建建制镇综合实力指数指标体系（见表1），通过发挥指标体系的“指挥棒、刻度尺、风向标”作用，引导镇域走好高质量发展之路。

经济发展是反映建制镇综合实力的基础指标。既包括反映规模总量的地区生产总值、固定资产投资额、规模以上工业企业数等指标，也包括反映人均水平及生产效率的人均一般公共预算收入、全员劳动生产率等指标。

创新活力是建制镇持续健康发展的动力源泉。因此，设置规上工业企业研发投入与企业营业收入之比、当年新增企业发明专利授权数、高新技术企业数、省级科技型中小企业数4个指标，综合反映建制镇创新发展水平。

发展潜力强调建制镇可持续发展能力。包括镇区建成区面积、镇区常住人口、镇域常住人口城市化率、镇域当年新增就业人数等指标。

生态宜居是建制镇可持续发展的内在要求，也是建设美丽中国的应有之义。本报告选取建成区绿化覆盖率、镇域生活垃圾无害化处理率、镇域饮用水量达标率、单位耕地使用化学农药减少率、单位耕地使用化肥减少率等5个指标进行衡量。

生活富裕是建制镇高质量发展的目的。因此，本报告在二级指标上设置镇域居民人均可支配收入、学前三年幼儿入学率、高中阶段入学率、每万人拥有营业面积50平方米及以上商超数、每千人拥有卫生技术人员、每千人拥有医疗床位数等6个指标，用以反映建制镇居民生活质量水平。

（二）评价对象

本报告研究对象为全国重点镇、各省发展态势较好的建制镇。千强镇占全国建制镇数量的近5%。2024年全国千强镇评选侧重于综合实力评价，入选类别既包括工业强镇，也包括特色农业强镇和受都市圈辐射带动起来的科技强镇等等。

（三）评价结果

据测算，2023年千强镇综合实力指数为69.0，较上年提高1.2。分模块来看，生态宜居指数高达81.2，较上年提高1.0，展现出镇域良好的生态基底；生活富裕指数为76.9，较上年提高0.9，证实共同富裕正在扎实推进；经济发展和创新活力指数分别为63.7、63.6，虽然数值偏低，但增势亮眼，较上年分别提高1.5、1.3；发展潜力指数为66.5，较上年提高0.9，“进”的动力进一步加强。全国千强镇榜单见表2所示：

分区域来看，2024年全国千强镇中，东部地区共计占据794席，继续保持领先地位。其中江苏省、浙江省和广东省相对集中，分别占据了251席、224席和124席，合计占比接近60%。中部地区次之，占153席，较2023年增加4席，而西部地区和东北地区入围数量较少，分别占43席和10席。

千强镇作为镇域经济发展的佼佼者，不仅在经济总量上占据领先地位，更在创新能力、生态环境等方面树立了标杆，为其他镇域提供了可借鉴、可复制的发展模式和经验。《中国县域统计年鉴2023（乡镇卷）》数据显示，2022年全国千强镇行政区域面积达到11.69万平方公里，占全国国土面积的1.22%；规上工业企业合计为87381家，占全国的比重为18.51%，是国家工业经济体系中的重要支撑与增长极。根据第七次全国人口普查数据，千强镇常住人口合计9230.66万人，占全国的比重为6.54%，较户籍人口高出2000多万人。

从百强镇分布格局来看，江苏以39席的绝对优势领先，广东紧随其后，占据26席，浙江和山东分别占据16席和9席、河北和福建各占据3席，内蒙古、河南、贵州、湖北四地则各占1席。

四、镇域高质量发展存在的问题与对策建议

近年来，我国镇域经济持续健康发展，特别是在农业现代化、专精特新产业、城乡融合发展等方面取得了显著成效。然而，受地域、资源、人才等多重因素影响，镇域发展仍面临诸多挑战。一是产业结构性矛盾突出。多数镇域经济产业结构不合理，特别是传统产业比重过大，新兴产业和高技术产业占比较低。这种结构性矛盾导致资源配置效率低下，难以形成新的经济增长点。二是招商质效不高。招商引资是对外开放的重要形式，更是实现新旧动能转换、推动高质量发展的重要支撑。然而，多数建制镇受规模小，功能弱等限制，招商引资的实际效果并不理想，存在方法局限和质效不高的问题。部分建制镇在招商引资过程中，往往只关注项目的数量，忽视项目的质量和效益，导致引进的项目缺乏核心竞争力，难以形成持续的发展动力。三是科技创新动能不足。我国在科技创新方面取得了长足进展，但整体上仍存在基础研究薄弱、原始创新能力不足等问题。在建制镇层级上主要表现为技术创新能力不强，底层基础技术和工艺能力有待提高，对发明创造的实际转化能力不足。四是人才和高新技术缺乏。我国大多数建制镇规模较小，在经济发展、生活环境等方面与城市存在较大差距，导致人才流失严重，缺乏高素质、专业化的人才支撑。除此之外，多数建制镇在高新技术应用和改造方面落后，难以适应产业升级和市场需求的变化。缺乏高素质的人才和先进的技术支撑，难以实现产业升级和创新发展。为此，本文提出以下几点建议：

（一）夯实发展基石，明晰产业方向

习近平总书记在参加十四届全国人大二次会议江苏代表团审议时强调：“各地要坚持从实际出发，先立后破、因地制宜、分类指导，根据本地的资源禀赋、产业基础、科研条件等，有选择地推动新产业、新模式、新动能发展。”具体而言，首要之务是深入调研，精准定位。全面梳理各镇域内的自然资源、人力资源、文化旅游资源、周边环境态势等，明确优势与短板。其次，明确主导产业，构建产业链。基于镇域基础，选择具有比较优势和发展潜力的主导产业作为镇域经济发展的核心引擎。围绕主导产业，向上游延伸原材料供应，向下游拓展产品深加工和增值服务，形成完整的产业链条，提高附加值。最后，推动产业融合发展。鼓励主导产业与关联产业内外融合发展，通过技术渗透、业务交叉和资源共享等方式，催生新的业态和商业模式，形成新的产业增长点。

（二）紧握核心引擎，高质量招商引资

招商引资是优化镇域要素配置，实现高质量发展的“核心引擎”。首先，聚焦优势，加速产业融合。根据镇域产业发展趋势和招商实践，瞄准主导产业，坚持“走出去，请进来”相结合，深化以商招商、产业链招商，重点攻坚符合主导产业、投资规模大、具有重大升级作用和前景的项目。其次，积极实施存量挖潜，强化与企业沟通联系，及时发现并掌握企业增资扩产需求，全力推动具有市场前景的存量企业扩大投资。最后，服务保障重大项目建设，健全完善项目建设推进制度，开展项目全流程手续代办服务，定期与企业沟通交流，全力以赴解决项目建设中的外部难点、堵点、痛点问题，确保项目顺利投产达效。

（三）聚力科创赋能，加速转型升级

习近平总书记指出：“要以科技创新为引领，统筹推进传统产业升级、新兴产业壮大、未来产业培育。”当前，新一轮科技革命和产业变革正在重构创新版图、重塑经济结构。发展镇域经济要牢牢把握科技革命机遇，加速培育新质生产力，以科技创新赋能高质量发展。一是构建科技创新平台。有条件的在镇域内或邻近区域建立科技创新园区或孵化器，吸引高新技术企业、科研机构和创新型中小企业入驻，并提供资金扶持、政策咨询等一站式服务，降低企业创新外部成本，促进科技成果转化。二是与高校、科研院所合作，构建产学研用深度融合的技术创新网络。通过共建研发中心、实验室及创新平台，促进科研成果的快速转化与应用。同时，鼓励企业与科研机构建立长期稳定的合作关系，形成优势互补、利益共享的创新共同体。三是促进传统产业转型升级。引导和支持传统产业通过技术改造、产品创新、管理升级，向高端化、智能化、绿色化方向发展。利用大数据、云计算、人工智能等先进技术，提升生产效率和产品附加值。四是依据自身条件稳步推动数字经济与实体经济深度融合。加快数字基础设施建设，为镇域经济发展提供坚实的数字底座。鼓励企业运用数字技术改造传统产业链、供应链、价值链，推动产业数字化转型，为镇域经济注入新活力。

（四）筑牢人才高地，确保人力资源供给

党的二十大报告中指出，“人才是第一资源”“培养造就大批德才兼备的高素质人才，是国家和民族长远发展大计”。经济社会高质量发展，最重要的资源是人才。镇域经济的持续发展，最关键的是人才的引进和培养。一是制定差异化人才引进政策。结合镇域经济发展的特点和需求，制定具有吸引力的人才引进政策，包括提供住房补贴、子女教育、创业扶持等，特别是本镇特色产业所需的专业人才。二是强化人才培养与在职提升。与职业院校合作，开展在职培训和技能提升计划，提升本地劳动力素质。建立创新创业孵化基地，提供资金、场地、导师等支持，激发在职人才的创新活力，促进新技术、新业态、新模式的发展。三是完善人才服务体系。改善镇域基础设施，提升医疗、教育、文化等公共服务水平，打造宜居宜业的生活环境，增强人才归属感。

（五）超前规划，推进由镇向城的跨越

我国常住人口的城市化率已达66%，但户籍人口城市化率尚不足50%。基于14亿人口基数，我国城市化率还有二十个以上百分点的上升空间，城市化的历史任务远未完成。随着城市化水平的提高和城市现代化建设的推进，我国城市数量还将增加，城市平均规模还将扩大。目前全国设有680多座建制市，但按人口空间聚集形态和规模定义的城市约有2700多座。其中，至少有数百座县（旗）城镇镇区常住人口规模已达10万人以上，有的已跨过中等城市人口规模门槛，但尚无建制市设置，何时获批为建制市也不得而知。但它们已是名副其实的中小城市。这些建制镇提高前瞻性，超前规划，按照城市标准进行市政基础设施规划建设，设置社会组织架构，提高社会治理现代化水平，特别是在外来人口融入方面率先有所作为，实现由镇到城的蜕变，应成为未来发展的重要方向。这既是对新型城市化的一种自觉和主动顺应，也是镇政府一大利在当代功在千秋的无量功德。

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