党的十八届三中全会提出，赋予吸纳人口多、经济实力强的镇相应的管理权。二十届三中全会进一步提出，“深化赋予特大镇同人口和经济规模相适应的经济社会管理权改革”。特大镇扩权改革是推动区域经济发展的需要，也是统筹城乡发展、推进新型城市化和提升基层治理现代化水平的重要途径。为深入挖掘特大镇发展潜力，中小城市研究院课题组利用自身平台优势，基于中小城市数据平台的详实数据，形成本研究报告，旨在为相关部门的决策提供参考。

一、我国特大镇数量达到357个，广东以86个居前

国家发改委发布文件界定，镇区人口10万以上可称为特大镇。考虑到特大镇多为工业强镇，常住人口城市化率较高，镇区人口难以准确统计，以全国66.16%的城市化率倒推，特大镇镇域人口当在15万人以上。按此标准初步汇总，在我国2万1千多个建制镇中，特大镇有357个。其中，广东最多，达86个；上海次之，达40个；江苏、浙江、河北、广西、安徽均在20个以上。在这357个特大镇中，县城镇和镇园（产业）合一镇有172个、直辖市的区辖镇有47个、地级市直辖的筒子镇有34个，一般意义上的特大建制镇有104个。这些特大建制镇普遍离县城或城区较远，市政设施自成体系，或为传统的工商重镇、水陆码头，或为新兴工业强镇，通常为县域的经济增长极，应是扩权改革的重点。

二、特大镇的四大特征

改革开放以来，我国镇域经济蓬勃发展，一些乡镇凭借其区位优势、资源禀赋和政策支持，吸引了大量人口和产业，形成了被称为“特大镇”的独特群体。特大镇通常具有以下特征。

一是辖区人口众多。特大镇集聚人口能力较强。据中小城市研究院课题组初步统计，357个特大镇平均常住人口为22.2万人，是全国建制镇平均常住人口的近7倍，是吸纳新产业工人的重要载体。分类型来看，地级市直辖筒子镇以32.6万人的平均人口遥遥领先，直辖市的区辖镇、一般意义上特大镇、县城镇和镇园（产业）合一镇常住人口均值接近或大于20万人，大大高于一般镇域人口水平。

不同类型特大镇常住人口均值对比情况

二是辖区面积窄小。特大镇镇区人口已达城市规模，但辖区土地面积较小。据统计，357个特大镇平均辖区面积为123.7平方公里，仅相当于全国建制镇平均面积224.3平方公里的55%。分类型来看，特大镇中县城镇和镇园（产业）合一镇辖区土地相对较大，平均为161平方公里，高出一般意义上的特大镇（104.6平方公里）54%；地级市直辖筒子镇、直辖市的区辖镇发展相对集中，行政辖区面积相对较小，平均面积分别为88.2平方公里和46.7平方公里。

不同类型特大镇行政区域面积均值对比情况

三是经济实力强劲。特大镇在经济发展方面表现出色，许多特大镇凭借其强大的产业基础，成为所在县域的经济中心和镇域经济发展的“领头雁”。中小城市研究院对外公布的《2024年中国中小城市高质量发展指数研究成果》显示，共有160个特大镇入选全国综合实力千强镇名单，覆盖特大镇总体的51.6%（不含直辖市的区辖镇），其中入选前100强的特大镇数量为53个，占据百强镇“半壁江山”。比如，昆山市玉山镇、张家港市杨舍镇作为县城镇和镇园（产业）合一镇的典型代表，2023年地区生产总值均突破千亿元，常住人口均在50万人以上，已成为事实上的中等城市。东莞市长安镇作为地级市直辖筒子镇的标杆，2023年实现地区生产总值965.2亿元，距离千亿镇仅一步之遥，位列2024年度全国千强镇第9位。佛山市南海区狮山镇、苏州市吴江区盛泽镇作为一般意义上的特大镇，均入围全国千强镇前十，分列第3位和第6位。

四是已具或初具城市形态。特大镇镇区建成区面积一般有十几平方公里，有的达几十平方公里，市政基础设施系统相对完善，已具或初具城市空间形态。特大镇因其人口和经济集聚度高、产业基础良好，为商业零售业的发展提供了坚实的基础，规模商超数量显著高于一般镇域水平。据统计，357个特大镇平均拥有营业面积50平方米以上的商店或超市达417个，是全国建制镇平均水平的7倍。一些特大镇建有城市商业综合体、步行商业街、星级宾馆和大型公共文化娱乐设施，居民已经享有城市生活。

三、特大镇发展面临难题

特大镇发展普遍面临资源配置权限和公共服务能力与经济和人口规模不匹配以及区域发展不平衡等难题，导致了特大镇的发展潜力未能得到充分释放，限制了其经济社会发展水平应有的提升。

一是资源配置权限与经济规模不匹配。随着经济的快速发展，一些特大镇的经济规模已经达数百亿甚至超过千亿GDP，但资源配置权限仍然停留在乡镇级别，在规划审批、房地产管理、招商引资等方面的权限受到不应有的限制，阻碍经济发展和长远规划的实现。

二是行政管理权限与人口规模不相匹配。特大镇人口聚集已达中小城市规模，但在财政资金使用、土地利用、市政设施、人员编制等方面缺乏相应的管理决策权力，导致公共服务能力不足，社会发展受限，发展潜力不能得到充分释放，出现了所谓“小马拉大车”现象。

三是区域发展相对不平衡。特大镇在地理分布上存在显著差异。这种相对不平衡是多种因素综合作用的结果，也限制了区域经济的整体提升。据统计，357个特大镇中，东部地区有236个，占比高达66.1%；中部地区次之，有73个；西部和东北地区数量较少，分别有41个和7个。

四、破解特大镇扩权改革的关键难点

特大镇扩权改革旨在平衡特大镇与县域的关系，推进特大镇由镇到城的转型，探索构建既适应特大镇发展需要又能推广复制的管理体制，以实现特大镇的持续高质量发展和城乡融合发展。

特大镇扩权改革的关键问题首先是扩权，核心是解决“小马拉大车”问题。特大镇扩权改革必须首先审慎考虑如何协调特大镇扩权与所在县域之间的关系，同时确保改革举措不会偏离精兵简政的总体方向。目前，特大镇扩权改革有撤镇设市和强镇扩权两种路径。撤镇设市、提升特大镇行政级别多年被一些业内人士所推崇，又有浙江省温州市龙港撤镇设市案例背书，但全面权衡利弊得失，除特别情况外，应慎之又慎。我们认为，特大镇撤镇设市难免造成所在县域行政区划剧烈变动，对县域发展造成负面影响。也并非只有设市一条路径可走。在不改变现有行政区划的前提下，赋予特大镇与其人口和经济规模相适应的经济社会管理权，包括项目审批、土地利用开发、灵活用人、财政税收、公共服务、社会治理等，更有利于包括特大镇在内的县域整体发展。同时，按副县级配置特大镇领导班子，以实现责权相对应。

五、坚持三项基本原则

一是坚持因镇制宜。根据各特大镇地域特征、功能定位、产业特点和人口规模，因镇制宜确定扩权改革方案和工作重点，积极稳妥、扎实推进，不搞齐步走，不搞“一刀切”，形成各具特色的特大镇扩权改革发展路径。

二是坚持以人为本。特大镇拥有庞大的外来人口群体。扩权改革要把镇域全体居民的需求和利益放在首位，以外来人口融入为目标，以满足全镇居民日益增长的美好生活需要为基本出发点。特大镇扩大相应的经济社会管理权限的根本目的是提升自主发展能力和容纳外来人口的能力，构建和谐社会，以更好地满足居民的需求，提高社会治理效能。

三是坚持自下而上。特大镇扩权改革应更多地依靠市场力量推进。针对镇域特点，遵循区域发展规律，坚持因镇施策、问题导向、鼓励先试、宽容失误，自下而上有序地推进强镇扩权改革。可选择一批综合条件较好的特大镇进行扩权试点，总结经验并加以推广。同时鼓励特大镇自主探索领域创新，研究特大镇扩权改革的新路径、新模式。

六、加强特大镇扩权改革的措施保障

一是加大政策支持力度。在现行政治经济体制下，特大镇的扩权来源于上级的放权和赋权，特别是所在县级的相关权限的下放。县级领导应该认识到，是特大镇的干部群众最懂特大镇的迫切需求、发展瓶颈所在和最优解决办法。县级领导应该相信，把应有的管理权限下放到特大镇，特大镇能够用好所扩大的权限。

二是着力提升治理能力。特大镇扩权要与创新行政管理体制协同并进，龙港设市后的“大部制、扁平化”管理经验可作借鉴。精简党政机构，优化机构设置与职能配置，实现“一枚印章管审批”“一支队伍管执法”“一张清单转职能”，构建高效扁平治理新模式。强化基层干部队伍素质，加强基层治理法治和德治建设；抓党建促基层治理，加大基层党建力度，提高基层治理数字化智能化水平；加强基层智慧治理能力建设等等，形成扩权与改革的良性互动，均是特大镇扩权改革应有之义。

三是提升镇区的城市综合承载力。按照中小城市标准规划建设镇区，进行市政基础的扩建、改进和更新，以满足全镇居民美好生活需求为目的，完善城市公共服务配套设施，建设宜居宜业城市新家园，是特大镇扩权改革的重要方向和内容。

四是设置约束和引导机制。通过明确认定标准、强化经济与社会效益评估、实施动态管理与考核等约束机制，筛选符合条件的特大镇扩权改革。同时，建立动态监测机制，引导特大镇扩权改革持续释放活力。省市有关部门结合地区发展水平差异和主体功能区布局，制定认定程序和标准，通过常住人口、外来人口融合水平、镇本级可用财力等具体指标评估特大镇发展质量。在具体指标认定标准上东部地区可以适当高一些，而中西部和东北地区促经济发展任务更为繁重，相关标准可以适当简化和下调。